【摘要】地方政府發(fā)行債券，是保障地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目按時(shí)完成的重要籌資手段。一方面，地方政府借助債券融資可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，地方政府通過(guò)債券融資面臨著較高的風(fēng)險(xiǎn)。要發(fā)揮出債券融資的正面作用，就必須保證債券融資符合相關(guān)法律要求，只有通過(guò)法律監(jiān)管，才能抑制債券融資過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方政府債券融資的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】地方政府 債券融資 法律監(jiān)管      【中圖分類(lèi)號(hào)】D616      【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)地方政府債券融資體系及監(jiān)管體系發(fā)展歷程

我國(guó)地方政府利用債券進(jìn)行融資，主要分為三個(gè)階段，分別是許可發(fā)行階段、禁止發(fā)行階段以及限制發(fā)行階段，每個(gè)階段都以不同程度的法律監(jiān)管為輔助，保證政府債券融資行為風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)在合理范疇之內(nèi)。

第一個(gè)階段是許可發(fā)行債券階段。新中國(guó)成立之初，我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)面臨諸多考驗(yàn)，地方政府為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充實(shí)自身財(cái)政實(shí)力，在中央的批示下公開(kāi)發(fā)行政府債券，通過(guò)發(fā)行債券來(lái)籌集資金，并將籌集的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。與此同時(shí)，我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，通過(guò)法律條例，來(lái)保證地方政府發(fā)行債券的自主權(quán)利。隨著地方政府債券發(fā)行逐漸增多，我國(guó)還出臺(tái)了《地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，以此來(lái)監(jiān)管地方政府債券的發(fā)售行為。

第二個(gè)階段是禁止發(fā)行債券階段。上世紀(jì)60年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，各地政府也已經(jīng)償還完之前發(fā)行的債券。在這個(gè)階段，我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入到穩(wěn)步發(fā)展階段，政府已無(wú)必要再度發(fā)行債券，政府債券發(fā)行工作也進(jìn)入了停止階段，中央明確要求各地政府不得再發(fā)行政府債券。1995年的《預(yù)算法》中將禁止政府發(fā)行債券的行為上升到法律高度，利用法律法規(guī)來(lái)監(jiān)管政府發(fā)債行為，地方政府發(fā)行債券籌資的方式也暫時(shí)告一段落。

第三個(gè)階段是限制發(fā)行債券階段。進(jìn)入2000年以后，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期，再度允許地方政府發(fā)行債券。不同于新中國(guó)成立初期，此次中央政府允許地方政府發(fā)行債券的同時(shí)，采用了諸多限制性的規(guī)定，明確規(guī)定地方政府債券以省級(jí)和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行主體，市、縣級(jí)地方政府無(wú)權(quán)發(fā)行債券。同時(shí)，利用雙重審批等方式來(lái)限制和監(jiān)管地方政府債券發(fā)行行為。在這個(gè)過(guò)程中，中央先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》《關(guān)于地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》等一系列法律條例來(lái)監(jiān)管政府行為，避免地方政府債券發(fā)行的高風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)地方政府債券融資法律監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

隨著中央政府以限制形式允許地方政府發(fā)行債券，債券發(fā)行又產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn)。為了將債券風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍之內(nèi)，有必要使用法律手段來(lái)限制風(fēng)險(xiǎn)，隨之而來(lái)的債券融資法律監(jiān)管問(wèn)題浮出水面。雖然中央已經(jīng)出臺(tái)了一系列的法律條例，但針對(duì)地方政府債券發(fā)行過(guò)程中的法律監(jiān)管仍存在一定問(wèn)題：

立法級(jí)別較低，違法后果并不明確。通過(guò)上文的闡述不難看出，中央針對(duì)地方政府債券發(fā)行制定了一系列的法律條例，希望借助這些條例來(lái)限制地方政府債券發(fā)行，比如2014年《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理意見(jiàn)》、2016年《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》等。但是歸根結(jié)底，中央的法律條例多以“意見(jiàn)”“通知”等形式來(lái)對(duì)政府債券融資行為進(jìn)行監(jiān)管，這些“意見(jiàn)”“通知”的監(jiān)管級(jí)別相對(duì)較低，多屬于規(guī)范性文件，并沒(méi)有真正上升到法律層面。同時(shí)，在這些“意見(jiàn)”“通知”中，處罰性規(guī)定十分少見(jiàn)，并沒(méi)有規(guī)定地方政府利用債券融資需要承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任，沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任的條文顯然不足以監(jiān)管地方政府的債券發(fā)行行為。因此，立法層級(jí)較低、違法后果不明確，是目前政府債券發(fā)行監(jiān)管過(guò)程中存在的首要問(wèn)題。

行政干預(yù)司法，監(jiān)管程序存在漏洞。自2000年中央再度允許地方政府發(fā)行債券以來(lái)，債券發(fā)行的審批權(quán)力上升到中央政府，但中央在審批過(guò)程中，難免會(huì)與地方政府進(jìn)行溝通和協(xié)商，地方政府往往出于利益考慮要求發(fā)行更多債券。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年，各地政府累計(jì)發(fā)行債券2500億元，2013年該數(shù)據(jù)上升至3500億元，2014年上升到4000億元。地方政府債券發(fā)行數(shù)量正在逐年加大，可以看出，利用行政監(jiān)管的方式無(wú)法達(dá)到限制債券發(fā)行的目的，地方政府債券融資行為風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。同時(shí)在中央出臺(tái)的相關(guān)法律條例中，針對(duì)監(jiān)管程序并沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定，造成法律監(jiān)管過(guò)程中存在諸多漏洞。各地政府利用程序上的漏洞加大債券發(fā)行數(shù)量，形成地方政府債券融資風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高局面。因此，行政監(jiān)管凌駕于法律監(jiān)管之上，監(jiān)管程序上存在諸多漏洞，是地方政府債券融資法律監(jiān)管存在的嚴(yán)重問(wèn)題。

信用評(píng)級(jí)缺失，信息披露選擇性失真。針對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，以信用評(píng)級(jí)結(jié)果來(lái)限制債券發(fā)行的數(shù)量，已經(jīng)成為中央評(píng)價(jià)各地政府債券發(fā)行能力的重要指標(biāo)。我國(guó)各地政府信用評(píng)級(jí)體系在2014年已經(jīng)初步完成，并委托第三方機(jī)構(gòu)針對(duì)各地政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，但從實(shí)踐效果來(lái)看，目前我國(guó)信用評(píng)級(jí)制度存在諸多弊病，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，其地方政府的信用評(píng)級(jí)均為AAA級(jí)。這種一致性的信用評(píng)級(jí)已經(jīng)無(wú)法成為判斷地方政府信用級(jí)別的依據(jù)，也無(wú)法為地方政府債券發(fā)行提供有效參考。與此同時(shí)，針對(duì)地方政府債券發(fā)行行為，中央要求各地政府在債券發(fā)行過(guò)程中進(jìn)行信息披露，我國(guó)最新修訂的《預(yù)算法》也針對(duì)該行為進(jìn)行明確規(guī)定，但各地政府仍采取“選擇性”信息披露的方式，隱瞞重要的信息，造成地方政府債券的公信度不高。因此，信用評(píng)級(jí)缺失，信息披露存在“選擇性”失真，是我國(guó)地方政府債券融資法律監(jiān)管中存在的重要問(wèn)題。

完善我國(guó)地方政府債券融資法律監(jiān)管的建議

加強(qiáng)立法效果，提高立法層級(jí)。面對(duì)現(xiàn)行“意見(jiàn)”“通知”的監(jiān)管級(jí)別較低現(xiàn)象，中央政府應(yīng)該及時(shí)出臺(tái)具有更高層級(jí)的法律法規(guī)，利用明確的法律規(guī)定來(lái)監(jiān)管地方政府債券融資行為。目前我國(guó)針對(duì)地方政府債券融資的監(jiān)管中，最重要的法律就是《證券法》，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定，將法律監(jiān)管問(wèn)題納入其中，針對(duì)地方政府債券融資行為、債券融資責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，加入懲罰性的措施來(lái)限制地方政府債券融資行為。與此同時(shí)，各地方相關(guān)部門(mén)也應(yīng)該加強(qiáng)地方性法規(guī)建設(shè)，通過(guò)地方性條文來(lái)限制債券融資行為，將地方政府債券融資風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

減少行政干預(yù)，構(gòu)建救濟(jì)程序。目前我國(guó)地方政府債券融資監(jiān)管主要以行政監(jiān)管為主，這顯然與我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)存在沖突，行政監(jiān)管存在“人治”因素，監(jiān)管手段相對(duì)落后。在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該以法律監(jiān)管為主、行政監(jiān)管為輔，對(duì)地方政府債券融資行為進(jìn)行全面監(jiān)督管理。與此同時(shí)，針對(duì)地方政府的債券融資行為，還應(yīng)建立相應(yīng)的救濟(jì)程序，比如地方政府債務(wù)重組等，具體在實(shí)施過(guò)程中，可以考慮建立地方政府債務(wù)委員會(huì)，并應(yīng)在債券融資損害公共利益之時(shí)，允許債券公益訴訟，以此保護(hù)出資人和社會(huì)公眾的利益。

重視信用評(píng)級(jí)，健全信息披露制度。目前我國(guó)地方政府的信用評(píng)級(jí)顯然存在諸多不規(guī)范之處，也無(wú)法發(fā)揮信用評(píng)級(jí)的價(jià)值。在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該針對(duì)信用評(píng)級(jí)單位進(jìn)行嚴(yán)格管理，要求信用評(píng)級(jí)單位按照相關(guān)規(guī)定，合理評(píng)級(jí)，減少人為性的指標(biāo)，嚴(yán)格按照法定指標(biāo)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。同時(shí)，應(yīng)該建立相應(yīng)的審查監(jiān)督機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)評(píng)級(jí)單位存在違規(guī)行為，應(yīng)該撤銷(xiāo)其評(píng)級(jí)資格。除此之外，地方政府還應(yīng)完善債券信息披露制度，全面公開(kāi)信息，不僅要做到債券發(fā)行信息公開(kāi)，還要對(duì)地方政府基本財(cái)政情況進(jìn)行信息公開(kāi)。只有債券信息和債券發(fā)行主體信息都實(shí)現(xiàn)公開(kāi)，投資人和社會(huì)公眾才能客觀公平地選擇地方政府債券，才能保證投資人和社會(huì)公眾利益。

（作者單位：鄭州大學(xué)法學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①戴傳利：《我國(guó)地方政府債券融資法律監(jiān)管程序問(wèn)題研究》，《學(xué)術(shù)界》，2016年第1期。

②郝軒：《經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下地方政府債券融資機(jī)制構(gòu)建的研究——以西安市為例》，《金融經(jīng)濟(jì)》，2015年第12期。

③韓偉麗：《我國(guó)地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)管理及法律規(guī)制研究》，《吉林工商學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第8期。

責(zé)編/張寒 美編/王夢(mèng)雅（見(jiàn)習(xí)）

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