二是將行政協(xié)議納入法院的監(jiān)督范圍。行政協(xié)議屬于需要行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人形成合意的雙方行政行為，區(qū)別于屬于單方行政行為的具體行政行為，因此在《行政訴訟法》修訂前不屬于法院的監(jiān)督范圍。修訂后的《行政訴訟法》規(guī)定，法院應(yīng)受理行政相對(duì)人“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議”而提起的行政訴訟，從而將行政協(xié)議納入了受案范圍。

三是將非法定類型的一些行政行為納入法院監(jiān)督范圍。除了法律明確規(guī)定的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等法定類型以外，政府還采用很多其他的行政方式實(shí)施行政權(quán)力，比如發(fā)放補(bǔ)貼、作出承諾等，這些非法定類型的行政方式是否可訴，一直是理論與實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。在修訂后的《行政訴訟法》將受案的基本范圍劃定為“行政行為”之后，就可以在具體個(gè)案中，依據(jù)行政行為的基本內(nèi)涵，判斷非法定類型的行政方式是否屬于行政行為，從而將更多的行政權(quán)力運(yùn)行方式納入法院的監(jiān)督范圍提供了制度空間。

關(guān)于裁判。經(jīng)過審理，人民法院可以作出撤銷判決、履行判決、給付判決、確認(rèn)無(wú)效判決、繼續(xù)履行協(xié)議判決、變更判決。修訂后的《行政訴訟法》第73條規(guī)定，法院經(jīng)過審理查明被告依法負(fù)有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)。該規(guī)定確立了我國(guó)行政訴訟上的給付判決形式，也因此賦予當(dāng)事人提出給付請(qǐng)求的權(quán)利。被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任。通過對(duì)行政訴訟判決形式的完善和增加，《行政訴訟法》為監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民、組織權(quán)益提供了更有力的渠道和機(jī)制。

解決行政案件立案難問題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟福徊挥枇傅?，?yīng)當(dāng)載明不予立案的理由；對(duì)于不遵守立案登記制的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

關(guān)于對(duì)非訴執(zhí)行行為的監(jiān)督。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出決定后，相對(duì)人在法定期間既不起訴又不履行的，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。雖然此時(shí)相對(duì)人己經(jīng)喪失了訴權(quán)和行政復(fù)議權(quán)利，但是喪失訴權(quán)和復(fù)議權(quán)的原因很復(fù)雜，有的還不是相對(duì)人的原因，因此法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的非訴執(zhí)行申請(qǐng)要進(jìn)行審查監(jiān)督。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督

在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督方式，主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的官員濫用職權(quán)、貪污受賄等職業(yè)犯罪行為的偵查起訴方面，并通過司法裁判實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪行為的制裁。黨的十八屆四中全會(huì)之后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督范圍有了很大的變化。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。同時(shí)，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

為貫徹落實(shí)這一改革要求，2015年6月，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，自2015年7月起開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)，選擇北京等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市為試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)期限為兩年。

試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無(wú)法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。此時(shí)，人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等。檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟時(shí)，被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。如果行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以該行政機(jī)關(guān)為被告，提起行政公益訴訟，提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效等訴訟請(qǐng)求，并向人民法院提交國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證據(jù)。

試點(diǎn)期間，地方人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)先行層報(bào)最高人民檢察院審查批準(zhǔn)。人民檢察院提起行政公益訴訟免繳訴訟費(fèi)。在訴訟過程中，人民檢察院要舉證證明起訴符合法定條件，以及人民檢察院已經(jīng)履行訴前程序向行政機(jī)關(guān)提出了檢察建議，并且行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的事實(shí)。在行政公益訴訟審理過程中，作為被告的行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法，或者撤回起訴。

人民法院在審理人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件時(shí)，原則上適用人民陪審制，且在該類案件審理過程中不適用調(diào)解。人民檢察院或被告有權(quán)對(duì)人民法院作出的行政公益訴訟判決、裁定依法提起抗訴或上訴，其他當(dāng)事人也可以依法申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

最后要特別提到的是，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨的一貫要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)。黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的。只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的制約。黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)威強(qiáng)、效率高、力度大、效果好，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)更加法治化。黨的十八屆六中全會(huì)研究了全面從嚴(yán)治黨的重大問題，制定了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，為實(shí)現(xiàn)十八屆四中全會(huì)提出的“規(guī)范和約束公權(quán)力”提供了堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。

（作者為中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所所長(zhǎng)，最高人民法院高級(jí)法官）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014年。

責(zé)編/高驪 肖晗題（見習(xí)） 美編/王夢(mèng)雅（見習(xí)）

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