【摘要】在適用司法解決國際爭端時設(shè)立前置程序是許多國家的常見做法，由于國際法對前置程序并無明確規(guī)定，各類仲裁庭和國際法院的判決總是傾向于否定前置程序的效力。多個案例表明，不經(jīng)前置程序而直接適用司法程序并不符合大多數(shù)國家利益，且導(dǎo)致國際司法的權(quán)威性和公正性受到極大挑戰(zhàn)。因而國際司法機構(gòu)應(yīng)重視前置程序的作用，防止管轄權(quán)超越當事國意愿。
【關(guān)鍵詞】國際爭端 管轄權(quán) 前置程序
【中圖分類號】D990 【文獻標識碼】A
當前，國際爭端解決中有這樣一個問題仍值得關(guān)注：爭端各方在提起仲裁或訴訟等司法方式之前，約定的前置程序，能在多大程度上阻止仲裁庭或國際法院行使管轄權(quán)？
前置程序的價值
解決國際爭端的司法方式包括向國際法院起訴或提起仲裁，國際爭端時有發(fā)生，絕大部分仍是通過協(xié)商、談判或第三國斡旋等外交手段解決，通過司法程序解決的只占少數(shù)。相比于司法程序，協(xié)商談判等手段較為便捷，當事國對結(jié)果也比較可控。正因為如此，特別是在涉及本國核心利益時，許多國家并不愿在出現(xiàn)爭端后立即交付司法解決，而力求在提起司法程序之前通過外交途徑解決。
對于是否能為司法程序設(shè)立前置程序的問題，在早年設(shè)立國際法院的前身——常設(shè)國際法院的過程中，曾有過討論。在籌備常設(shè)國際法院時，當時的觀點傾向于在提起訴訟之前應(yīng)盡量通過外交談判或協(xié)商解決爭端。1920年，法學家顧問委員會在起草常設(shè)國際法院的規(guī)約時希望加入這一條款，提高起訴的門檻。遺憾的是，該條款最終未能寫進規(guī)約中，因而國際法上至今尚未形成明確的國際法規(guī)則。
協(xié)議管轄中前置程序的司法實踐
簽訂協(xié)議接受司法管轄權(quán)的條約可分為兩種形式，一種是和平解決爭端的普遍性公約，例如1949年《日內(nèi)瓦和平解決國際爭端總議定書》。另一種形式則更為普遍，即在專門領(lǐng)域的公約中設(shè)定裁判條款，這種條約的主要初衷并不在于解決爭端，其所涵蓋的爭端僅限于與公約相關(guān)的爭端。這種公約為數(shù)不少，最為熟悉的當屬《海洋法公約》第15章規(guī)定了一系列強制管轄權(quán)。除此之外，眾多在世界范圍內(nèi)有重大影響力的公約都有類似規(guī)定，包括《聯(lián)合國特權(quán)和豁免公約》等。
盡管國際條約規(guī)定了強制管轄的義務(wù)，但仍有大量締約國希望在接受強制管轄前通過外交手段解決爭端，主要是談判、協(xié)商等非司法解決程序。例如1980年《南極海洋生物資源保護公約》第25條規(guī)定：“1. 如果兩個或多個締約國之間就公約的解釋或適用發(fā)生爭端，則這些締約國應(yīng)當彼此協(xié)商，以便通過談判、調(diào)查、調(diào)解、磋商、仲裁、司法解決或爭端各方選定的其他和平方法解決該爭端。2. 如不能解決此類爭端，則經(jīng)每一案件中所有爭端締約國的同意，爭端將提交國際法院或仲裁解決。”
基于上述公約，許多國家曾提出與我國類似的管轄權(quán)異議，但能夠成功排除管轄權(quán)的案例極少，這說明排除協(xié)議管轄權(quán)絕非易事。以著名的美國與伊朗之間的德黑蘭人質(zhì)事件為例，1979年11月29日，美國就駐伊朗大使館外交人員遭襲擊和綁架一事向國際法院起訴，美國主要依據(jù)1961年《維也納外交關(guān)系公約》作為法院行使管轄權(quán)的基礎(chǔ)。由于公約議定書第2條規(guī)定：“爭端發(fā)生后，當事國可以選擇在向國際法院起訴前進行和解”；對此，國際法院在管轄權(quán)裁決中認定，此處的和解并不構(gòu)成前置程序，而只是一種替代措施，只要當事人未就此達成一致，便不能取代國際法院的管轄權(quán)。本案中，兩國政府已無法通過和解等程序解決爭端，故判決對本案享有管轄權(quán)。
任意強制管轄權(quán)中前置程序的司法實踐
任意強制管轄是使國際法院獲得強制管轄權(quán)的另一種方式，但完全接受國際法院強制管轄權(quán)的國家并不多見，大量國家設(shè)立了限制性條件，其中就包括前置程序。與協(xié)議管轄權(quán)的前置程序相比，其方式除了外交談判和協(xié)商之外，還通常約定將爭端提交區(qū)域性組織。例如由哥倫比亞等南美5國于1979年簽訂的《創(chuàng)建卡塔赫納協(xié)定法院的條約》第33條規(guī)定：成員國不得將由適用卡塔納赫協(xié)定法律體系的規(guī)則所引發(fā)的爭端提交給任何法院、仲裁機構(gòu)或本條約中未提及的程序。
此處的問題是：如果這類公約的締約國已經(jīng)接受了國際法院的強制管轄，在出現(xiàn)公約規(guī)定的爭端時，該締約國能否將公約中約定的其他爭端解決方式作為前置程序，排除國際法院的管轄？國際法院規(guī)約等其他條約中缺乏明確的規(guī)定，但國際法院的判決對此有過多次論述。以尼加拉瓜訴美國案為例，1984年4月9日，基于兩國的任意強制管轄權(quán)聲明，尼加拉瓜對于美國在尼加拉瓜的軍事行動向國際法院提起訴訟，請求國際法院判定美國的行為構(gòu)成非法使用武力、干涉尼加拉瓜的內(nèi)政和主權(quán)。美國則對國際法院的管轄權(quán)，其中一個抗辯理由為：該案為中美洲國家之間的爭端，尚未用盡“孔塔多拉程序”，該程序是一個區(qū)域爭端解決機構(gòu)，美國和尼加拉瓜均為該程序的成員國；在尼加拉瓜提起訴訟之前應(yīng)首先在該程序內(nèi)解決爭端，而不是直接訴諸國際法院。
國際法院認為：首先，“孔塔多拉程序”并未排除國際法院的管轄權(quán)，而僅規(guī)定通過和平方式解決爭端，而司法解決正是和平解決爭端的一種有效方式；其次，《聯(lián)合國憲章》第103條的規(guī)定：聯(lián)合國會員國在憲章下之義務(wù)優(yōu)先于其他義務(wù)，因而接受國際法院管轄權(quán)的義務(wù)優(yōu)于其他公約規(guī)定的義務(wù)。法院據(jù)此駁回了美國對管轄權(quán)的抗辯，裁定對本案享有管轄權(quán)。
司法前置程序的困境
國際司法機構(gòu)擴大其管轄權(quán)的傾向已十分明顯，但在實踐中卻頻頻受阻，甚至包括美國等法治發(fā)達的國家也提出反對意見。盡管在國際司法興起的背景下，各國會加入裁判條款公約和接受強制管轄權(quán)來接受國際司法機構(gòu)的管轄權(quán)，但出于自身利益的考慮，在涉及本國重大利益時，各國仍會首選外交談判、協(xié)商等方式解決爭端。究其原因是與國際法的價值取向有關(guān)，國際法所追求的根本價值是國家的獨立、平等、自治以及不可干涉，國際法承認和尊重一個國家在沒有外來強迫和限制的情況下決定自己事務(wù)的主權(quán)，促進國家利益的實現(xiàn)。因此，可以肯定的是：以前置程序為抗辯理由，拒絕某些司法程序絕不意味著對國際法的破壞。
從國際司法機構(gòu)自身的角度看，輕易否定當事國設(shè)定的前置程序，忽視談判、協(xié)商、斡旋等非司法手段也值得懷疑。從短期看，國際司法機構(gòu)擴大管轄權(quán)表面上可提高其威信，但從長遠看，如此不顧當事國意愿的判決會損害當事國自主解決爭端的主權(quán)。因此，無論是從解決爭端的角度，還是基于司法機構(gòu)自身的發(fā)展，國際司法機構(gòu)都應(yīng)重視前置程序的價值，認真考慮當事國參與庭審的意愿，在管轄權(quán)的問題上采取謹慎和自我限制的態(tài)度。
雖然至今尚未通過司法方式解決國際爭端，但并不意味著我國排斥司法方式。我國一向強調(diào)通過談判、協(xié)商等和平手段解決爭端，這正是對國際法治的遵守。目前，中國對于約定前置程序還未形成統(tǒng)一的實踐，也沒有明確的法律規(guī)定，前置程序的價值尚未受到足夠重視。今后，我們不能再寄希望于通過前置程序否定國際司法機構(gòu)的管轄權(quán)。作為一個負責任的大國，中國應(yīng)積極參與國際司法規(guī)則的制訂，增強話語權(quán)；另一方面，也應(yīng)當堅持自身的主張，建立和發(fā)展多元化的爭端解決機制，為我國獨立自主解決爭端創(chuàng)造有利條件。
（作者單位：華東政法大學研究生教育院）
【參考文獻】
①路易斯·亨金，張乃根等譯：《國際法：政治與價值》，北京：中國政法大學出版社，2005年。
②David J. Scheffera：《Non-Judicial State Remedies and the Jurisdiction of the International Court of Justice》, 27 Stanford Journal of International Law, 1990.
③Robert Kolb：《The International Court of Justice, Hart Publishing》, 2013.
責編/王坤娜 孫垚（見習）
美編/楊玲玲
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責任。
