【摘要】國(guó)家治理是一項(xiàng)國(guó)家核心的政治實(shí)踐活動(dòng)，國(guó)家治理現(xiàn)代化是當(dāng)前我國(guó)面臨的重大研究課題。為了更好地理解國(guó)家治理的實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)與歷史成因，本文采取歷史主義的分析視角，將中西方國(guó)家治理的思想流派放在同一視域下進(jìn)行比較，分析了特定治理環(huán)境中一個(gè)國(guó)家選擇治理模式的關(guān)鍵影響因素，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了國(guó)家治理模式的7要素理論模型。根據(jù)這一模型，一個(gè)國(guó)家在選擇某種治理模式的時(shí)候，首先要考慮治理的環(huán)境因素。在特定的國(guó)家治理模式中，獨(dú)特的社會(huì)歷史背景決定了治理的主體結(jié)構(gòu)與對(duì)象；治理主體的價(jià)值取向以及治理對(duì)象的優(yōu)先次序決定了治理的主要目標(biāo)；為了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，治理主體選擇特定的治理策略與治理技術(shù)，并取得相應(yīng)的治理效果。
【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理 理論模式 理論構(gòu)建 比較分析 中國(guó) 西方
【中圖分類號(hào)】 D668 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.20.007
【作者簡(jiǎn)介】王芳，南開大學(xué)商學(xué)院網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理研究中心主任、信息資源管理系教授、博導(dǎo)，聯(lián)合國(guó)教科文組織全民信息計(jì)劃專家，中國(guó)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)信息協(xié)會(huì)電子政務(wù)專業(yè)委員會(huì)主任。研究方向?yàn)橹R(shí)發(fā)現(xiàn)與情感挖掘、電子政務(wù)與政府信息資源管理、情報(bào)學(xué)基礎(chǔ)理論。主要著作有《陽(yáng)光下的政府——政府信息行為的路徑與激勵(lì)》《體驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)》《數(shù)字檔案館學(xué)(21世紀(jì)檔案學(xué)系列教材)》等。
治理是一個(gè)內(nèi)涵不斷演化的概念，從早期的“統(tǒng)治”與“控制”之意到現(xiàn)代流傳較為廣泛的“多元主體合作管理公共事務(wù)”，治理的內(nèi)涵已經(jīng)適應(yīng)了人類生產(chǎn)方式與社會(huì)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)再到當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，治理概念廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)管理、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)、歷史學(xué)等多個(gè)學(xué)科①，相關(guān)的領(lǐng)域涉及企業(yè)治理、政府治理、國(guó)家治理、社會(huì)治理、非營(yíng)利組織治理、全球治理、環(huán)境治理、互聯(lián)網(wǎng)治理，等等。其中，國(guó)家治理是一個(gè)國(guó)家最重要的政治實(shí)踐。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化既是一項(xiàng)具有重大歷史意義的政治改革實(shí)踐，同時(shí)也是一個(gè)需要深入探索的理論研究課題。
春秋戰(zhàn)國(guó)以來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)過(guò)多個(gè)國(guó)家治理思想流派，他們?cè)谙嗷ヅ小⑽张c融合中不斷發(fā)展，在國(guó)家治理的歷史實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。近30年來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于國(guó)家治理的研究有兩條主線：一是側(cè)重于對(duì)西方民主理論及其最新研究成果的介紹與批判；二是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家治理實(shí)踐進(jìn)行回顧與反思。但是，從思想史的角度將二者放在同一視域下進(jìn)行比較分析的研究卻并不多見(jiàn)。這種割裂使相關(guān)探討有意無(wú)意地忽略了特定社會(huì)歷史環(huán)境的影響，疏于對(duì)國(guó)家治理目標(biāo)、對(duì)象、主體結(jié)構(gòu)、策略及技術(shù)間的關(guān)系進(jìn)行本質(zhì)性把握。為理解國(guó)家治理模式的理論要素，探索國(guó)家治理模式選擇的關(guān)鍵影響因素，本文擬采用歷史主義視角，將中西方國(guó)家治理的思想與理論流派放在同一視域下進(jìn)行分析比較。
我國(guó)治國(guó)理政思想的歷史演化
作為政治共同體的國(guó)家是通過(guò)地域以及具有文化認(rèn)同與政治認(rèn)同的民族群體來(lái)界定的②。自國(guó)家產(chǎn)生之日起，便出現(xiàn)了國(guó)家治理的實(shí)踐，與之相伴而生的是相應(yīng)的理論探索。在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，面對(duì)新興地主階級(jí)的興起和諸侯爭(zhēng)霸、社會(huì)動(dòng)蕩的政治局面，代表不同階級(jí)利益的知識(shí)分子紛紛提出自己的治國(guó)主張，在思想文化領(lǐng)域興起了“百家爭(zhēng)鳴”的繁榮局面。其中，儒、墨、道、法四大流派歷經(jīng)對(duì)立、發(fā)展與融合，對(duì)我國(guó)不同歷史時(shí)期的國(guó)家治理實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。
儒家是我國(guó)古代最有影響力的學(xué)派，由孔子創(chuàng)立于春秋末期。其核心是“仁、義、禮、智、信”，主張通過(guò)禮樂(lè)教化建立道德體系與社會(huì)等級(jí)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。儒家思想主張仁政與禮治，并不受當(dāng)時(shí)新興地主階級(jí)的歡迎，在秦朝時(shí)期遭受了毀滅性打擊。到漢武帝時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)家強(qiáng)盛，加強(qiáng)中央集權(quán)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要使儒家學(xué)派得到尊崇，此后直到唐代，儒家思想占據(jù)主導(dǎo)地位。到了宋代，儒家思想與佛教和道教相融合，形成了新的哲學(xué)流派——理學(xué)。其中，具有較大影響力的程朱理學(xué)強(qiáng)調(diào)天理與人欲的對(duì)立，主張“存天理，滅人欲”，為已經(jīng)形成的封建等級(jí)制度辯護(hù)。到了明朝中期，形成了以王陽(yáng)明為代表的心學(xué)。理學(xué)主張將個(gè)人心性修養(yǎng)與儒家經(jīng)世理念相結(jié)合，追求“格物、致知、正心、誠(chéng)意、修身、齊家、治國(guó)、平天下”的理想。費(fèi)孝通將這種由己到家、由家到國(guó)、由國(guó)到天下的通路稱為中國(guó)人的“差序格局”③。元明以后，隨著資本主義的萌芽，出現(xiàn)了反對(duì)封建君主專制的思想，明朝的李贄主張反對(duì)歧視婦女和壓抑商人，儒學(xué)的主導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)。明末清初，黃宗曦提倡法制，反對(duì)人治與重農(nóng)輕商，對(duì)晚清資本主義的發(fā)展和民主思潮的興起產(chǎn)生了一定影響，儒家地位進(jìn)一步受到動(dòng)搖。
墨家產(chǎn)生于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，由墨子創(chuàng)立，與儒家并稱顯學(xué)。墨家思想與儒家觀點(diǎn)相對(duì)立，提倡“兼愛(ài)、非攻、尚賢、尚同、節(jié)用”，主張任人唯賢、平等互愛(ài)、敬畏天意、反對(duì)浪費(fèi)，在一定程度上代表了社會(huì)下層的階級(jí)利益，蘊(yùn)含著樸素的公平與平民民主思想。到秦漢之交，墨家逐漸衰微，漢武帝“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，墨家受到打壓并逐漸退出歷史舞臺(tái)。
春秋末年，老子汲取古代道家思想的精華，形成了正式的道家學(xué)派。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，道家分化成不同的流派，包括黃老學(xué)派、老莊學(xué)派和楊朱學(xué)派等。其中，黃老學(xué)派又被稱為“道法家”，提出“道生法”的主張，說(shuō)明了法律合法性的來(lái)源，對(duì)先秦與西漢初年的法律制度和治國(guó)實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。老莊流派和楊朱流派主張政治上的“隱逸”與“出世”，清虛自守，形成了中國(guó)文化中影響深遠(yuǎn)的精神追求與養(yǎng)生之道?？傮w來(lái)講，道家主張以“道”為本，順應(yīng)自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)無(wú)為而治。這種對(duì)自然規(guī)律（道）的重視蘊(yùn)含著科學(xué)思想的萌芽，意味著將國(guó)家治理看作有客觀規(guī)律可循的政治活動(dòng)。但是，由于強(qiáng)調(diào)治理主體的“無(wú)為”，忽視對(duì)客觀規(guī)律復(fù)雜性的主動(dòng)探索，道家思想在國(guó)家治理實(shí)踐中缺少技術(shù)（術(shù)）上的可操作性，其影響主要在哲學(xué)、文化、科學(xué)、藝術(shù)等領(lǐng)域。
法家起源于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，強(qiáng)調(diào)通過(guò)律法的建立對(duì)人性中的“惡”加以約束，主張“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。法家的代表人物有李悝、吳起、商鞅、慎到、申不害、韓非子等。其中，齊法家最先提出以法治國(guó)的思想，管仲輔助齊桓王治理齊國(guó)，禮法并用，形成了“管仲學(xué)派”，主張“凡治國(guó)之道，必先富民。民富則易治也，民貧則難治也”。④秦晉法家主張奉法而治，韓非子倡導(dǎo)法、勢(shì)、術(shù)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)“事斷于法”“權(quán)勢(shì)不可以假人”的中央集權(quán)理論，以防止犯上作亂，維護(hù)君主地位。韓非子的思想得到了秦始皇的采納，確立了一套為皇權(quán)服務(wù)的官僚體制，國(guó)家動(dòng)員資源的能力快速增長(zhǎng)，中央集權(quán)的強(qiáng)化達(dá)到空前的地步。從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，秦暉認(rèn)為：“法家政策的另一面是反宗法、抑族權(quán)、消解小共同體，使專制皇權(quán)能直接延伸到臣民個(gè)人而不受自治團(tuán)體之阻礙，因此法家在理論上崇尚性惡論，黜親情而尚權(quán)勢(shì)。”到了漢初，道家黃老學(xué)派的“無(wú)為”學(xué)說(shuō)受到重視，而到了漢武帝時(shí)期儒學(xué)地位空前上升，但是其中都蘊(yùn)含著對(duì)法家思想的繼承。隋唐以后，我國(guó)逐漸形成了“儒表法里”的治國(guó)策略，道德教化與法律約束相互補(bǔ)充。到了晚清，資產(chǎn)階級(jí)逐漸興起，新興生產(chǎn)力對(duì)政治權(quán)力的訴求日益強(qiáng)烈。他們積極倡導(dǎo)“中體西用”“西學(xué)東漸”，主張學(xué)習(xí)西方的科學(xué)技術(shù)和民主制度來(lái)改良社會(huì)。
鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，不斷壯大的民族資產(chǎn)階級(jí)參與國(guó)家治理的訴求日益強(qiáng)烈，市場(chǎng)力量開始沖擊原來(lái)單一的國(guó)家主體，集中體現(xiàn)為舊民主主義革命反對(duì)封建制度、建立資產(chǎn)階級(jí)政府的政治目標(biāo)。在城市中，由于外資入侵的刺激，由一些買辦、商人、土地所有者、行政官員投資的新式企業(yè)轉(zhuǎn)化成民族資產(chǎn)階級(jí)，并得到短暫的發(fā)展，但是由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的成長(zhǎng)受制于國(guó)外資本和國(guó)內(nèi)的自然經(jīng)濟(jì)，民族資產(chǎn)階級(jí)并沒(méi)有成為城市社會(huì)治理的主要參與力量。在鄉(xiāng)村治理方面，南京國(guó)民政府為了加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)資源的攝取，將政權(quán)體系向縣以下延伸，建立了區(qū)級(jí)政權(quán)，并下延到鄉(xiāng)村，建立了保甲體系。在此過(guò)程中，土豪劣紳等鄉(xiāng)村舊勢(shì)力被拒斥在外，對(duì)國(guó)民黨政權(quán)更具向心力的新鄉(xiāng)紳階層被培養(yǎng)起來(lái)，成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要力量⑤。但是由于國(guó)家積貧積弱、外敵入侵、連年戰(zhàn)爭(zhēng)，治理主體已經(jīng)不僅僅限于國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的政府、市場(chǎng)與社會(huì)，而是與國(guó)際社會(huì)的力量較量密不可分。五四運(yùn)動(dòng)之后，馬克思主義傳入中國(guó)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)成為革命的領(lǐng)導(dǎo)力量并最終奪取政權(quán)，徹底改變了國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)。
新中國(guó)成立之后，我國(guó)的基本政治制度確立為“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度”。在此前提下，為了與不同發(fā)展時(shí)期主要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾相適應(yīng)，我國(guó)國(guó)家治理的方針與政策經(jīng)歷了“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“改革開放”“三個(gè)代表”“科學(xué)發(fā)展”等階段，體現(xiàn)了不同時(shí)期國(guó)家政治體制改革與經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。在政治與社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定的情況下，我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革與經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。俞可平將1978年到2008年30年間中國(guó)治理變革的軌跡總結(jié)為：從一元治理到多元治理；從集權(quán)到分權(quán)；從人治到法治；從管制政府到服務(wù)政府；從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主。2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)將國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為改革目標(biāo)，這標(biāo)志著在新的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展時(shí)期，我國(guó)開始了國(guó)家治理理論的新探索。隨后，四中全會(huì)確立了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的基本制度路徑。
西方國(guó)家治理理論的發(fā)展脈絡(luò)
在古代歐洲，政權(quán)與教權(quán)之間的關(guān)系在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位。公元476年，西羅馬帝國(guó)滅亡，奴隸制的中央集權(quán)官僚體制結(jié)束，西歐長(zhǎng)期陷入無(wú)政府狀態(tài)。在混亂動(dòng)蕩的社會(huì)中，人們渴望王權(quán)與秩序，君權(quán)神授的封建君主專制思想應(yīng)運(yùn)而生。此后，世俗君權(quán)和宗教神權(quán)既相互支持又相互斗爭(zhēng)，經(jīng)歷了羅馬帝國(guó)的二元平等并列、11世紀(jì)之前教權(quán)臣服于王權(quán)、12世紀(jì)到13世紀(jì)教權(quán)強(qiáng)盛、14世紀(jì)政教斗爭(zhēng)、16世紀(jì)宗教改革后的政主教從、以教輔政等歷史階段。進(jìn)入20世紀(jì)之后，西歐開始了現(xiàn)代意義上的政教分離。1905年12月，法國(guó)議會(huì)通過(guò)政教分離法，規(guī)定國(guó)家力量和宗教互相分離，互不干涉⑥。在君權(quán)神授和王位世襲的前提下，這一歷史時(shí)期西方國(guó)家治理思想的核心在于論證封建君主制度的合法性。英國(guó)?；逝闪_伯特·菲爾麥爵士在《先祖論》一書中鼓吹：“一切政府都是君主制”，“亞當(dāng)和先祖?zhèn)兙哂猩鷼⒌慕^對(duì)權(quán)力”，“王權(quán)既是依據(jù)上帝的法律而來(lái)，就不受任何低級(jí)法律的限制”，“君主的地位優(yōu)于法律”。
文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)揭開了歐洲資本主義發(fā)展的序幕，封建倫理道德受到批判，以人為中心而非以神為中心的人文主義精神得到了廣泛宣揚(yáng)。17世紀(jì)，隨著資產(chǎn)階級(jí)的興起，旨在反對(duì)封建專制的民主思想逐漸發(fā)展，以權(quán)利為核心的民主政治成為西方國(guó)家治理的基本規(guī)則。1969年，羅素將權(quán)力解釋為若干預(yù)期結(jié)果的產(chǎn)生，對(duì)權(quán)力的形態(tài)和來(lái)源進(jìn)行了分析，并主張對(duì)權(quán)力的節(jié)制⑦。1689年，約翰·洛克在《政府論》一文中對(duì)羅伯特·菲爾麥的觀點(diǎn)進(jìn)行了猛烈批判⑧，提出人們?cè)谶M(jìn)入潛在的政治契約時(shí)就已經(jīng)賦予了相互對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)自然權(quán)力的承認(rèn)⑨。針對(duì)普遍存在的種族歧視和社會(huì)不平等問(wèn)題，1965年，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)約翰遜發(fā)起了“平權(quán)行動(dòng)”，主張社會(huì)成員平等享有基本權(quán)利，在大學(xué)錄取學(xué)生、公司招收或晉升雇員、政府招標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)照顧少數(shù)種族和女性。1971年，羅爾斯提出了兩個(gè)正義原則，第一個(gè)是自由的優(yōu)先性，即自由只能為了自由的緣故而被限制；第二個(gè)是正義對(duì)效率和福利的優(yōu)先，其中還蘊(yùn)含著正當(dāng)（right）對(duì)善的優(yōu)先性⑩。
西方最早提出現(xiàn)代意義上的治理問(wèn)題是在企業(yè)管理領(lǐng)域。1979年，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家Williamson從交易成本的視角提出治理結(jié)構(gòu)包括市場(chǎng)和企業(yè)兩種類型，這是決定交易誠(chéng)信的制度框架?。緊接著，Mueller進(jìn)一步指出治理要關(guān)注制度的內(nèi)在本質(zhì)和目標(biāo)，推動(dòng)社會(huì)整合與認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)通過(guò)掌控戰(zhàn)略方向，協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境，有效利用資源為顧客服務(wù)，實(shí)現(xiàn)組織的適用性、延續(xù)性及服務(wù)職能?。治理活動(dòng)不僅限于組織層面，也存在于國(guó)家之間。
聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)從全球治理的視角，強(qiáng)調(diào)共同管理和聯(lián)合行動(dòng)，將治理定義為各種公共和私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使沖突或不同的利益得以調(diào)和，并且通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)使之得以持續(xù)的過(guò)程?。
20世紀(jì)80年代后，公共治理理論興起。公共領(lǐng)域的治理被界定為在地區(qū)、國(guó)家或世界范圍內(nèi)解決公共問(wèn)題的機(jī)制，需要考慮問(wèn)題參與者之間的關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)，以及權(quán)力和權(quán)威的分配問(wèn)題?。公共治理理論是關(guān)于政府運(yùn)作方式的一系列理論?。它不僅為分析政府決策提供理論框架，而且關(guān)注政府提供社會(huì)服務(wù)的方式，企業(yè)及其他非政府組織在社會(huì)治理中的角色受到重視。雖然政府行動(dòng)具有權(quán)威性并承擔(dān)正式職責(zé)，但是治理并不必須只能由政府實(shí)施，私有企業(yè)、企業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織都可以參與其中，與政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行治理?。公共治理代表了西方民主政治與公共行政的主流思潮，其最為直接的體現(xiàn)是新公共管理運(yùn)動(dòng)。
新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)起于20世紀(jì)80年代，指的是通過(guò)引入市場(chǎng)手段與企業(yè)家精神，由政府與其他組織共同參與公共事務(wù)管理與公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)效率，并共同承擔(dān)責(zé)任的治理形式。其主要特點(diǎn)為：公共服務(wù)提供多主體參與、結(jié)果與顧客導(dǎo)向、利用契約與市場(chǎng)手段、政治上強(qiáng)調(diào)民主化與公眾參與。雖然新公共管理通過(guò)市場(chǎng)手段提高了公共服務(wù)的效率，但是卻可能影響服務(wù)的公平提供，尤其是基本的公共服務(wù)難以通過(guò)市場(chǎng)得到均等提供。出于對(duì)企業(yè)家政府缺陷的批判與反思，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)為公民服務(wù)，追求公共利益，公民價(jià)值高于企業(yè)家精神與生產(chǎn)率?。
多元治理需要治理主體在發(fā)揮作用的過(guò)程中共同遵守一定的制度規(guī)則。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，在羅爾斯、哈貝馬斯等著名政治哲學(xué)家的推動(dòng)下，協(xié)商民主理論成為西方民主理論研究的熱點(diǎn)。協(xié)商民主（Consociational Democracy）是20世紀(jì)60年代末期荷蘭學(xué)者Lijphart在考察奧地利、比利時(shí)、瑞士和荷蘭政治體制的基礎(chǔ)上歸納出的民主類型?，指的是在一個(gè)因種族、語(yǔ)言或宗教而分割的多極政治力量并存的國(guó)家，聯(lián)合政權(quán)內(nèi)的各陣營(yíng)（Pillar）通過(guò)相互協(xié)商而不是金錢或權(quán)力進(jìn)行政治決策，以此實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和民主的政治體制（politics of accommodation），其核心是在多元分立的政治結(jié)構(gòu)中進(jìn)行協(xié)商，如提出各種理由說(shuō)服他人或者改變自身偏好，并利用公開審議過(guò)程保持協(xié)商的理性。協(xié)商民主在立法和決議上的政治合法性體現(xiàn)為大聯(lián)合內(nèi)閣、國(guó)會(huì)代表與公共資源按比例分配、區(qū)域自治、相互否決等。在協(xié)商民主規(guī)則的基礎(chǔ)上，又發(fā)展出共識(shí)民主（Consensus democracy）理論，進(jìn)一步提出協(xié)商過(guò)程中的一致否決規(guī)則。
中西方國(guó)家治理思想的比較分析
國(guó)家治理思想源于國(guó)家治理實(shí)踐的需要，其目的在于從理論上構(gòu)建一種理想的國(guó)家治理模式，陳述國(guó)家治理的原理、結(jié)構(gòu)與規(guī)則，用于維護(hù)或批判一個(gè)國(guó)家現(xiàn)有的政治體制，并指導(dǎo)未來(lái)國(guó)家治理實(shí)踐。國(guó)家治理的核心是公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)安排與社會(huì)資源的分配規(guī)則。對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)以及行使方式的不同主張是不同國(guó)家治理思想體系分野的基點(diǎn)。我國(guó)古代儒、墨、道、法四大思想流派的根本區(qū)別在于對(duì)權(quán)力與公共資源在君王、官僚管理階層與百姓之間如何分配持有不同的主張。不同朝代對(duì)于國(guó)家治理思想的選擇并無(wú)固定模式，而是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾審時(shí)度勢(shì)，采用一家或多家治理思想，融會(huì)貫通，綜合運(yùn)用。從中西方國(guó)家治理的歷史實(shí)踐來(lái)看，根據(jù)權(quán)力的結(jié)構(gòu)安排與制衡機(jī)制，國(guó)家治理模式分布在極權(quán)專制與無(wú)政府社會(huì)之間，體現(xiàn)為不同的政體類型，如君主專制、寡頭政治、貴族政治、君主立憲、代議制度、共和制度、軍國(guó)專政等。
不論中國(guó)還是西方國(guó)家，在歷史發(fā)展過(guò)程中都曾出現(xiàn)過(guò)多種國(guó)家治理理論流派。在社會(huì)變革時(shí)期，隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，代表先進(jìn)生產(chǎn)力的社會(huì)階層逐漸形成，他們對(duì)突破舊的生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)制度制約的需求日益強(qiáng)烈，而原有的社會(huì)階層也必然會(huì)維護(hù)舊的生產(chǎn)關(guān)系，從而出現(xiàn)不同的利益訴求表達(dá)，譬如我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的“百家爭(zhēng)鳴”和歐洲文藝復(fù)興之后的思想啟蒙運(yùn)動(dòng)。這些思想流派相互批判、借鑒和競(jìng)爭(zhēng)，逐漸形成較完善的體系，但是并非所有的流派都能被國(guó)家治理的實(shí)踐主體采納。在政府理性的前提下，國(guó)家采取何種治理思想或理論流派，取決于國(guó)家當(dāng)時(shí)面臨的主要社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件。
在中國(guó)，當(dāng)奴隸社會(huì)開始瓦解，新型地主階級(jí)逐漸興起，維護(hù)奴隸主貴族階級(jí)特權(quán)的禮教文化受到?jīng)_擊，旨在打破土地貴族壟斷和促進(jìn)小規(guī)模生產(chǎn)的法制思想受到提倡。同時(shí)，為了盡早結(jié)束諸侯割據(jù)導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩與戰(zhàn)亂頻仍，人們也渴望通過(guò)法制重建社會(huì)秩序與安定的生活，這使得法家思想在秦始皇統(tǒng)一中國(guó)之后得到了采納。同樣的情況也出現(xiàn)在歐洲，古羅馬帝國(guó)滅亡后社會(huì)陷入動(dòng)蕩不安，對(duì)于秩序與社會(huì)穩(wěn)定的渴望使得以擁有絕對(duì)統(tǒng)治能力的上帝為標(biāo)志的宗教權(quán)力得到擴(kuò)張，這種宗教權(quán)力對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生了重要影響，一度出現(xiàn)了“政教合一”的局面。
進(jìn)入封建社會(huì)以后，以皇帝為代表的地主階級(jí)在權(quán)力、權(quán)威和土地資源的分配中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。為了維護(hù)這一優(yōu)勢(shì)，“君權(quán)神授”的思想得到普遍確立。但是，就具體的治理手段和工具而言，中西方國(guó)家卻各有特色。在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前，中國(guó)實(shí)行土地私有制度，民間權(quán)力相對(duì)分散，國(guó)家一方面通過(guò)法制建立和穩(wěn)固社會(huì)秩序，另一方面輔之以禮樂(lè)教化等文化因素，通過(guò)提升個(gè)人對(duì)國(guó)家治理目標(biāo)的認(rèn)同來(lái)降低治理成本。由于認(rèn)識(shí)到“苛政猛于虎”的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家在制度安排上重視對(duì)地方政府權(quán)力的制約。這種治理模式在初期有利于促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)和抵御外敵入侵，并使文學(xué)藝術(shù)得到極大的繁榮，但是隨著社會(huì)等級(jí)制度的固化，也顯現(xiàn)出壓制婦女、抑制商業(yè)和技術(shù)發(fā)展的弊端。歐洲的中世紀(jì)實(shí)行土地領(lǐng)主所有制，由國(guó)王、貴族和騎士等封建領(lǐng)主構(gòu)成的金字塔式等級(jí)制度十分森嚴(yán)，在神權(quán)與王權(quán)的雙重統(tǒng)治下，科技發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步受到嚴(yán)重阻礙，這一時(shí)期被稱為歐洲的“黑暗時(shí)期”。相比較而言，宗教神權(quán)在我國(guó)古代的國(guó)家治理過(guò)程中并沒(méi)有占據(jù)過(guò)主導(dǎo)地位，儒、釋、道三教既相互斗爭(zhēng)也相互吸收，最終合流，通過(guò)社會(huì)教化、勸誡引導(dǎo)等方式發(fā)揮了輔助王權(quán)統(tǒng)治的作用。
到封建社會(huì)末期，對(duì)封建專制與神權(quán)禁錮的反抗日益強(qiáng)烈，資本主義生產(chǎn)方式和人文主義精神逐漸在西方國(guó)家興起，代表資產(chǎn)階級(jí)利益訴求的民主思想開始發(fā)展。古典資本主義民主理論的主要內(nèi)容包括人民主權(quán)論、分權(quán)制與代議制政府，主張通過(guò)社會(huì)契約恢復(fù)“天賦人權(quán)”。隨著資本主義的發(fā)展，出現(xiàn)了新的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，尤其是上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，促使人們反思古典民主治理模式的不足，產(chǎn)生了當(dāng)代意義上的民主思潮，如精英民主、多元民主、參與民主，出現(xiàn)了多種治理模式，如管制治理、多元治理、協(xié)商治理、多層級(jí)治理、公共治理等。但是這些治理模式并沒(méi)有出現(xiàn)革命性突破，基本上都是圍繞著民主政治這一核心價(jià)值觀進(jìn)行修正和補(bǔ)充。其核心目標(biāo)是將以權(quán)力為中心的政治轉(zhuǎn)向以權(quán)利為中心的政治，約束和制衡政府的權(quán)力，增加企業(yè)、非營(yíng)利組織與政府的合作，構(gòu)建一個(gè)多元參與、平衡發(fā)展的社會(huì)治理體系。中國(guó)在經(jīng)歷了短暫的舊民主主義與新民主主義革命時(shí)期之后，建立了社會(huì)主義制度，形成了完全不同于西方的國(guó)家治理模式。在新中國(guó)成立初期，受當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境的制約，國(guó)家權(quán)力相對(duì)集中，治理主體和治理手段比較單一，中央政府和地方政府基本同構(gòu)。改革開放之后，迅速崛起的市場(chǎng)力量對(duì)于國(guó)家政治改革的訴求不斷增加，為此，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，代表社會(huì)先進(jìn)生產(chǎn)力的各階層政治地位得到了提升。
自上世紀(jì)90年代以來(lái)，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程使得網(wǎng)絡(luò)社會(huì)逐漸成型，政府、企業(yè)和社會(huì)之間不再是簡(jiǎn)單的管理者和被管理者的關(guān)系，而是成為相互聯(lián)系、相互制約的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，普通公眾的話語(yǔ)力量借助于互聯(lián)網(wǎng)自媒體得到了凝聚和彰顯，平民參與公共政策的制定和公共事務(wù)的決策在技術(shù)上成為可能。為此，人們開始重新思考政府、市場(chǎng)與社會(huì)在國(guó)家治理中的地位和作用，代表企業(yè)、社會(huì)與普通公眾權(quán)利訴求的網(wǎng)絡(luò)治理思想逐漸成為有影響力的社會(huì)治理思潮。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的問(wèn)題上，中國(guó)和西方國(guó)家基本上站在同一起跑線上，面臨著同樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。為了有效應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)出現(xiàn)的種種問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，有必要深度探索網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)、模式與機(jī)制。
啟示：國(guó)家治理模式的理論構(gòu)建與現(xiàn)實(shí)選擇
通過(guò)中西方比較可以發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家在不同歷史發(fā)展時(shí)期采取了迥然不同的國(guó)家治理思想，這些思想的異同主要體現(xiàn)在以下七個(gè)方面：治理環(huán)境、治理主體、治理對(duì)象、治理目標(biāo)、治理策略、治理技術(shù)與治理效果。如圖所示，這七個(gè)基本要素相互影響，構(gòu)成了國(guó)家治理模式的抽象結(jié)構(gòu)。
在特定的社會(huì)歷史條件下，一個(gè)國(guó)家對(duì)治理模式的主動(dòng)或被動(dòng)選擇取決于復(fù)雜的治理環(huán)境因素，諸如國(guó)內(nèi)主要矛盾、國(guó)際環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、宗教文化與社會(huì)習(xí)俗、自然資源稟賦等。這些因素決定了國(guó)家治理對(duì)象的性質(zhì)及優(yōu)先次序。這些對(duì)象包括社會(huì)主體、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)活動(dòng)、公共事務(wù)與社會(huì)問(wèn)題。其中，屬于社會(huì)主體的治理對(duì)象包括政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、非營(yíng)利組織、社會(huì)團(tuán)體、網(wǎng)絡(luò)社群、個(gè)人等；屬于社會(huì)關(guān)系的治理對(duì)象包括階級(jí)關(guān)系、民族關(guān)系、國(guó)際關(guān)系等；屬于社會(huì)活動(dòng)的治理對(duì)象包括社會(huì)生產(chǎn)、市場(chǎng)交換、資源分配、科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生、宗教信仰、文化教育等多種行業(yè)與部門；屬于公共事務(wù)的治理對(duì)象包括公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利、水利電力、生態(tài)環(huán)境等；屬于社會(huì)問(wèn)題的治理對(duì)象包括外敵入侵、種族沖突、違法犯罪、環(huán)境污染、市場(chǎng)壟斷、貧富差距、恐怖主義，等等。
從中西方國(guó)家治理實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家治理主體主要由政權(quán)掌握者、各類資源擁有者及公共問(wèn)題利益相關(guān)者構(gòu)成。其中，政權(quán)掌握者不僅對(duì)其他治理主體的合法性給予初始規(guī)定，還對(duì)治理主體間關(guān)系的確立具有主導(dǎo)作用。治理主體間特定的關(guān)系與結(jié)構(gòu)形成了特定的治理模式。從人類歷史發(fā)展過(guò)程看，國(guó)家治理主體間的結(jié)構(gòu)有單極點(diǎn)式、金字塔式、二極并列、三權(quán)分立、民主協(xié)商、多元合作等。在實(shí)踐中，分別對(duì)應(yīng)原始部落首領(lǐng)制、我國(guó)封建社會(huì)行政官僚體制、歐洲中世紀(jì)政權(quán)與神權(quán)合一體制、美國(guó)的代議制民主體制、我國(guó)當(dāng)前的人民民主專政制度以及西方的新公共管理等治理實(shí)踐。
國(guó)家治理的目標(biāo)可以劃分為價(jià)值取向、愿景使命以及戰(zhàn)略規(guī)劃三個(gè)層次。價(jià)值取向是國(guó)家治理模式的決定性因素，它體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展最根本的利益目標(biāo)。愿景使命是對(duì)價(jià)值取向的具體化，而戰(zhàn)略規(guī)劃則是實(shí)現(xiàn)愿景使命的具體方案。一般來(lái)講，基于政治理性的國(guó)家治理實(shí)踐總是以降低社會(huì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性為基本目標(biāo)，具體表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家安全、秩序與社會(huì)穩(wěn)定的追求。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代國(guó)家還追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平正義、保障公民權(quán)利、減少貧困、文化繁榮、技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境優(yōu)美等具體目標(biāo)。在這一過(guò)程中，由于存在著不同政治利益集團(tuán)之間以及集體理性與個(gè)人理性之間的沖突，在特定的歷史階段會(huì)出現(xiàn)偏離主要治理目標(biāo)的擾動(dòng)事件，但是通過(guò)對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的學(xué)習(xí)，治理主體也會(huì)設(shè)計(jì)出有效的監(jiān)督約束與糾錯(cuò)機(jī)制，以保證治理目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。
為了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，國(guó)家治理主體需要采取一定的治理策略。在基本政治制度前提下，治理策略體現(xiàn)在基本制度安排、政策制定與公共事務(wù)決策機(jī)制三個(gè)層面。我國(guó)儒家的禮儀教化、法家的法制約束、西方的民主治理都是國(guó)家基本的制度安排。政策層面的治理策略分布在不同的專業(yè)領(lǐng)域，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)政策、人口政策、技術(shù)政策、環(huán)境政策等。在公共事務(wù)決策層面，不同國(guó)家的治理策略有公眾投票、信息透明、對(duì)話參與、行政審批與許可、民主集中、軍事管制等。
信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展大大提高了國(guó)家治理的效率。互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段不但提升了國(guó)家治理主體對(duì)信息的采集、共享、處理、分析與反饋能力，促進(jìn)了政府的信息透明，而且改善了政府與公眾之間的溝通與互動(dòng)，降低了公眾參與政策制定與公共事務(wù)決策的成本，從而改進(jìn)了國(guó)家治理的方式與手段。目前，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政已經(jīng)成為新興的國(guó)家治理方式，政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信等社交媒體在世界許多國(guó)家得到應(yīng)用。
效果評(píng)估是國(guó)家治理活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于進(jìn)一步改善國(guó)家治理策略與手段具有重要作用。江必新與邵長(zhǎng)茂提出了國(guó)家治理商數(shù)，嘗試采用治理體系、治理能力的加權(quán)和與治理成本的比值來(lái)衡量國(guó)家治理水平?。如何能夠科學(xué)衡量國(guó)家治理水平，還需要進(jìn)一步探索。
總體看來(lái)，本文提出的國(guó)家治理理論模型可用于分析、解釋一國(guó)的治理模式，也可作為國(guó)家治理水平評(píng)估的理論基礎(chǔ)。在特定的國(guó)家治理模式中，獨(dú)特的社會(huì)歷史背景決定了國(guó)家治理的主體結(jié)構(gòu)與對(duì)象；治理主體的價(jià)值取向以及治理對(duì)象的優(yōu)先次序決定了國(guó)家治理的主要目標(biāo)；為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)，治理主體選擇特定的治理策略與治理技術(shù)，并取得相應(yīng)的治理效果。根據(jù)國(guó)家治理模式的理論模型，一個(gè)國(guó)家在選擇某種治理模式的時(shí)候，首先要考慮治理的環(huán)境因素，如社會(huì)的主要矛盾、國(guó)際環(huán)境與技術(shù)條件。這意味著，世界上并不存在統(tǒng)一的國(guó)家治理模式，一個(gè)國(guó)家需要根據(jù)所處的治理環(huán)境選擇或創(chuàng)立有效的治理模式。
（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“我國(guó)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14ZDA063）
【注釋】
【1】Kees van Kersbergen, Frans van Waarden, "'Governance' as a bridge between disciplines: Cross-disciplinary inspiration regarding shifts in governance and problems of governability, accountability and legitimacy", European journal of political research, 2004, 43(2): pp. 143-171.
【2】詹小美、王仕民：《文化認(rèn)同視域下的政治認(rèn)同》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2013年第9期，第27～39頁(yè)。
【3】費(fèi)孝通:《〈鄉(xiāng)土中國(guó)〉之（4）：差序格局》，2007年5月18日，http://www.360doc.com/content/10/0917/07/3110799_54263608.shtml。
【4】見(jiàn)《管子·治國(guó)第四十八》：“凡治國(guó)之道，必先富民。民富則易治也，民貧則難治也。”
【5】李巨瀾：《試論民國(guó)時(shí)期新鄉(xiāng)紳階層的形成及其影響》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2003年第7期，第16～21頁(yè)。
【6】張訓(xùn)謀、雷麗華：《歐洲宗教與國(guó)家關(guān)系的歷史演變》，《世界宗教文化》，2013年第3期，第1～7頁(yè)。
【7】［英］伯特蘭·羅素: 《權(quán)力論：新社會(huì)分析》，吳友三譯，北京：商務(wù)印書館，1991年2月。
【8】［英］約翰·洛克：《政府論（上篇）》，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，北京：商務(wù)印書館，2011年，第1～7頁(yè)。
【9】［美］詹姆斯·M·布坎南、羅杰·M·康格爾頓：《原則政治而非利益政治：通向非歧視性民主》，張定淮、何志平譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年6月。
【10】［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年。
【11】Williamson, Oliver E., "Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations", Journal of Law and Economics, 1979, 22(2), http://chicagounbound.uchicago.edu/jle/vol22/iss2/3.
【12】Robert K. Mueller, "Changes in the wind in corporate governance", Journal of business strategy, 1981, 1(4): pp. 8-14.
【13】Commission on Global Governance, Our global neighbourhood: the report, NewYork: Oxford University Press, 1995, p.2.
【14】Newman Janet, "Modernizing governance: New Labour, policy and society", California: Sage, 2001, p.3.
【15】Jan-Erik Lane, "New public management: an introduction", London: Routledge, 2002, p.10.
【16】Robert O. Keohane, Joseph S. Nye Jr, "Power and interdependence in the information age", Foreign affairs, 1998, 77(5): pp. 81-94.
【17】Janet V. Denhardt, Robert B. Denhardt, "The new public service: Serving, not steering", Armonk: ME Sharpe, 2007, pp.20-50.
【18】Arend Lijphart, "Consociational democracy", World politics, 1969, 21(2): pp. 207-225.
【19】江必新、邵長(zhǎng)茂：《論國(guó)家治理商數(shù)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2015年第1期，第102～118頁(yè)。
National Governance Mode and Its Theoretical Construction from the Comparative Perspective
Wang Fang
Abstract: National governance is a key political practice of the state, the modernization of national governance is now a major research topic in our country. In order to better understand the evolution and historical causes of national governance practices, this paper adopted a historical perspective, compared Western and Chinese schools of thoughts on national governance from the same angle, analyzed the key factors influencing a country’s choice of its governance mode in specific governance environment, and on the basis of this, established the national governance theoretical model consisting of seven elements. According to this model, when a country chooses its governance mode, the first thing is to consider the environment of governance. When it comes to a specific national governance mode, unique social and historical background decides the governance subject structure and the governance object; the value orientation of the governance subject and the priority of the governance object determines the governance objective; in order to achieve the governance objective, the governance subject chooses a specific governance strategy and techniques and obtains the corresponding governance effect.
Keywords: national governance, theoretical mode, theoretical construction, comparative analysis, China, Western world
