作者：中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部　鄒一南

戶籍改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，所涉及到的群體較為多元，利益關(guān)系復(fù)雜。對于戶籍改革的實(shí)際執(zhí)行者地方政府而言，有著很強(qiáng)的內(nèi)在動力通過對中央戶籍改革意見的變通處理來降低地方財(cái)政成本并最大化地方利益，這將導(dǎo)致戶籍改革的很多政策難以真正落地，政策效果偏離政策目標(biāo)。

　　政策效果偏離政策目標(biāo)

首先，大城市積分落戶指標(biāo)設(shè)置過于偏重人力資本因素，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍無法達(dá)到落戶條件。為了避免落戶可能給城市造成的過大承載壓力，國家允許人口超過300萬的城市實(shí)行積分落戶制度，適當(dāng)控制落戶規(guī)模和節(jié)奏。然而，從各大城市出臺的積分落戶制度實(shí)施方案來看，積分分值的設(shè)置明顯偏向于高學(xué)歷、年紀(jì)輕、有技能、有住房、有投資的高人力資本稟賦人群，而普通勞動者與獲得落戶所需分值往往相差甚遠(yuǎn)。設(shè)置積分落戶制度的初衷是為在大城市漂泊的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供一個通過努力實(shí)現(xiàn)落戶的奮斗方向，是解決部分大城市落戶難問題的破冰之舉，而部分大城市實(shí)行的積分落戶制只是幫助較高素質(zhì)的外來市民實(shí)現(xiàn)了落戶夢，卻很少惠及最缺乏城市福利待遇的農(nóng)民工，旨在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的政策異化為人才落戶政策，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率并未得到提高。

其次，部分城市的居住證申領(lǐng)門檻過高、福利含金量不足，給非戶籍人口帶來的便利有限。一方面，居住證申領(lǐng)條件仍然較高。雖然《居住證暫行條例》規(guī)定公民離開常住戶口所在地到其他城市居住半年以上，有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所的就可以申領(lǐng)居住證，但實(shí)際上仍然超出很多農(nóng)民工的自身能力。另一方面，居住證持證者能夠享受的公共服務(wù)依然有限。由于居住證缺乏有效的管理?xiàng)l件，在管理技術(shù)和手段上還比較落后，加之配套制度和措施改革緩慢，居住證持證人所能享受到的公共服務(wù)水平與戶籍居民仍有較大差距。

再次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量與財(cái)政獎補(bǔ)和土地指標(biāo)掛鉤易引發(fā)地方政府策略性行為。為了鼓勵地方政府接納外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，中央財(cái)政將根據(jù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市、特大城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的數(shù)量對其進(jìn)行獎勵，同時還建立了財(cái)政性建設(shè)資金對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的機(jī)制。但是，在這種落戶數(shù)量與財(cái)政獎補(bǔ)和土地指標(biāo)掛鉤的制度安排下，地方政府具有強(qiáng)烈的動機(jī)將城市近郊農(nóng)民和城中村農(nóng)村戶籍居民轉(zhuǎn)為城市戶口，以此來兌現(xiàn)新增建設(shè)用地指標(biāo)。由于城郊農(nóng)民和城中村農(nóng)村戶籍居民原本就是本地戶籍人口，其由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市戶口并不會給城市財(cái)政帶來實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)，并且因在地理位置上與城市接近，這兩類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)際上已經(jīng)在很大程度上享受到了市民化的待遇，甚至在城市發(fā)展過程中通過征地拆遷獲得了超市民化的福利待遇，他們并不屬于城市的落戶重點(diǎn)群體。因此，在地方政府的策略性行為下，財(cái)政獎補(bǔ)和人地掛鉤政策依然未能使廣大從偏遠(yuǎn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的農(nóng)民工獲得城市戶籍，從而無法享受市民化待遇。

　　切實(shí)把戶籍改革落到實(shí)處

戶籍制度改革已進(jìn)入到攻堅(jiān)階段，少數(shù)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多大城市成為改革的最后堡壘。當(dāng)前，在推進(jìn)戶籍改革的相關(guān)政策大量出臺的背景下，需要在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)原則的指導(dǎo)下，有針對性地細(xì)化政策設(shè)計(jì)，完善配套措施，切實(shí)把戶籍改革落到實(shí)處。對此，應(yīng)從以下幾個方面入手。

第一，積分落戶制應(yīng)降低人力資本指標(biāo)權(quán)重，強(qiáng)化對進(jìn)城定居時間的考量。戶籍是一個國家之內(nèi)不同地區(qū)的居民的身份標(biāo)識，絕不同于主權(quán)國家的國籍、綠卡等制度。大城市的落戶政策不應(yīng)走向根據(jù)一個人的人力資本量來決定其能否享受城市排他性福利的道路。只要是本國的公民，不管年齡、學(xué)歷、財(cái)富處在哪個層次，都應(yīng)該平等享受所在地區(qū)的公共福利待遇，務(wù)必要避免形成優(yōu)質(zhì)人力資本向大城市集中而“劣質(zhì)”人力資本向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村集中的政策導(dǎo)向。因此，大城市積分落戶制應(yīng)降低學(xué)歷、職稱、投資等與人力資本水平相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重，而以連續(xù)合法穩(wěn)定居住和就業(yè)以及參加城鎮(zhèn)社保一定年限等反映進(jìn)城定居時間的指標(biāo)作為積分制的主要權(quán)重，讓廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正獲得落戶城市的希望。

第二，以“低門檻申領(lǐng)，階梯式賦權(quán)”為原則，調(diào)整完善居住證制度。居住證制度之所以是戶籍管理制度的創(chuàng)新，是因?yàn)槠渑c戶籍制度一樣，也具備人口登記管理和福利權(quán)益分配兩種功能。即使居住證附帶多項(xiàng)公共服務(wù)、沒有任何申領(lǐng)門檻，仍然會有一些外來人口不去登記，如果設(shè)定的申領(lǐng)條件過高，就更會影響登記的效果。因此，居住證申領(lǐng)條件應(yīng)盡量低，遵循“低門檻、階梯式”的改革路徑，細(xì)化相關(guān)規(guī)定。同時，應(yīng)在進(jìn)一步豐富居住證福利內(nèi)含的基礎(chǔ)上，以持證年限、社保繳費(fèi)年限、依法納稅年限、遵守計(jì)劃生育政策情況等條件量化構(gòu)建居住證與落戶的銜接條件，為居住證持有者提供落戶的渠道。

第三，落戶財(cái)政獎補(bǔ)和“人地掛鉤”政策要明確落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“外來”特征。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括本地的城郊農(nóng)民、城中村農(nóng)村戶籍居民以及從偏遠(yuǎn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，只有后者才是落戶政策的主要實(shí)施對象。因此，在實(shí)行“人地掛鉤”和財(cái)政獎補(bǔ)政策時，應(yīng)明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模和財(cái)政性建設(shè)獎補(bǔ)資金額度要與本地區(qū)范圍之外的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤。只有這樣，才能激勵地方政府推動從偏遠(yuǎn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的農(nóng)民工落戶城市，使真正的離鄉(xiāng)進(jìn)城農(nóng)民的安居樂業(yè)需求得到滿足。