【摘要】人口老齡化的加劇，使得養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)成為社會福利領(lǐng)域中亟待解決的問題，利用PPP模式進行養(yǎng)老項目的投資建設(shè)，無論在現(xiàn)實層面還是在理論層面都具有較強的可行性。應當保證在項目建設(shè)運營周期內(nèi)，政治風險在可控范圍內(nèi)，其他計劃風險由參與各方合理分擔。
【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老基地 PPP模式 運營模式 【中圖分類號】F82 【文獻標識碼】A
隨著京津冀地區(qū)人口老齡化的加劇，資金短缺已成為制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個關(guān)鍵因素，京津冀養(yǎng)老一體化也開始被政府部門及民間資本所關(guān)注。從現(xiàn)實來看，京津冀三地在資金、土地、人員方面資源稟賦各有不同，具有共同構(gòu)建養(yǎng)老基地的現(xiàn)實基礎(chǔ)。其中，利用PPP模式可以將公共部門與私人部門的優(yōu)勢結(jié)合起來，充分發(fā)揮市場機制的作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，為有效解決公共服務供給中存在的缺少資金、技術(shù)和管理落后等問題提出了創(chuàng)新性的思路。
2014年底以來，國務院財政部、發(fā)改委等部門已經(jīng)就PPP模式的發(fā)展發(fā)布了一系列的文件。2015年底，財政部開發(fā)建設(shè)了政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺。根據(jù)平臺中PPP項目庫的信息統(tǒng)計，截至2016年5月，全國入庫項目共8043個，其中養(yǎng)老行業(yè)209個，占比2.6%，養(yǎng)老項目從地域上集中于吉林、江蘇、山東等地，京津冀三地養(yǎng)老行業(yè)還沒有入庫PPP項目。從全國的養(yǎng)老PPP入庫項目看，運作方式以傳統(tǒng)的BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營企業(yè)以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施）模式為主，回報機制則主要為使用者付費。
PPP模式應用于養(yǎng)老項目的內(nèi)涵及優(yōu)勢
廣義的PPP指公共部門為提供、交付部分公共設(shè)施及相關(guān)服務的項目而與私營部門之間締結(jié)緊密的合作伙伴關(guān)系，主要分為外包類（O&M等）、特許經(jīng)營類（BOT、TOT等）和私有化類（BOO等）三大類。目前我國政府層面推廣的PPP模式為廣義層面的PPP模式。我國養(yǎng)老PPP項目中特許權(quán)類融資，尤其以BOT模式占主體。BOT和TOT模式均要求私人部門在有限的經(jīng)營期內(nèi)應完成投資的回收并取得合理的回報，因此對收益要求較高，且項目風險基本全部由私人部門承擔，而我國目前采用PPP模式建設(shè)的養(yǎng)老項目尚處于識別或建設(shè)期，盈利模式、收益水平都待觀察，因此，筆者認為，對養(yǎng)老項目的建設(shè)，如采取這兩種模式，都可能面臨由于私人部門過度追求收益而導致項目失敗的風險。狹義的PPP相比BOT更強調(diào)政府和私人之間的合作關(guān)系，典型特點是私人部門從項目論證階段就開始參與項目，并且在項目初期已實現(xiàn)風險在政府和私人部門之間的分配，合理的風險分擔機制極大地降低了項目融資難度，更能提高項目成功的概率。
PPP融資模式建設(shè)養(yǎng)老基地存在諸多優(yōu)勢。首先，有助解決政府資金不足的缺口。預計2030年全國老年人口將達到3.6億人，“十三五”期間，我國需要新增養(yǎng)老床位403萬張，合計投資規(guī)模高達7435億元，基本養(yǎng)老服務補貼合計1761億元，僅兩項支出已達將近萬億元，而國家每年公共預算支出才10余萬億余元。同時，實體經(jīng)濟不景氣導致大量私人資本閑置，金融機構(gòu)各項存款余額持續(xù)快速增長。采用PPP 模式建設(shè)養(yǎng)老基地，能疏導閑置私人資本的投資渠道，提高養(yǎng)老基地的建設(shè)效率。
其次，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，提升項目運營效率。根據(jù)英國財政部對PPP項目的抽樣統(tǒng)計，引入PPP模式后，項目按時完工的概率由30%提高到89%，可見PPP模式可以大大提高項目的建設(shè)效率。養(yǎng)老基地應用PPP模式可以充分利用民間資金和私人高效的管理能力，使有能力的私人部門集中精力去做好一個項目，使政府部門把更多力量放在政策的制定和服務監(jiān)管上面，尤其是通過京津冀的頂層規(guī)劃和統(tǒng)一設(shè)計，來做好養(yǎng)老基地的各項工作，解決醫(yī)療資源配置和醫(yī)療保險政策的跨區(qū)域?qū)訂栴}。
另外，PPP項目周期長，融資額巨大，獲利計劃與政府的政策有著密切的關(guān)聯(lián)，因此，應當保證在項目建設(shè)運營周期內(nèi)，政治風險在可控范圍內(nèi)，其他計劃風險由參與各方合理分擔。按照誰最有能力解決問題就由誰來承擔的原則，使得公共部門和私人部門的合作成為互利雙贏的戰(zhàn)略。
PPP融資模式應用于養(yǎng)老基地的運營模式設(shè)計
PPP 模式下參與養(yǎng)老基地投資的主體主要有三部分。首先，項目公司及其組建方。在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組已經(jīng)成立的背景下，應由此機構(gòu)負責統(tǒng)籌京津冀養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的重大事宜。養(yǎng)老基地PPP項目中，政府可以設(shè)立相應的投資公司作為政府的代表，具體負責項目發(fā)起。私人部門通過參加公開招標、競爭性談判等方式被確定為項目的民營參與方，其主要職能是負責項目的具體運作。PPP項目公司作為項目的特殊目的機構(gòu)，是整個養(yǎng)老基地PPP 項目的執(zhí)行主體。私人部門以自有資金出資，政府部門則可以PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金等多種形式出資。當前河北省可以采用土地使用權(quán)出資，京津地區(qū)采用專項基金出資。其次，商業(yè)銀行及非銀行金融機構(gòu)。參與養(yǎng)老基地PPP 項目的金融機構(gòu)主要包括兩類，一類是銀行或銀團、信托公司等機構(gòu)，主要負責項目融資；另一類是保險公司，為項目提供各類保險，轉(zhuǎn)移項目風險。再次，項目建設(shè)及服務機構(gòu)。養(yǎng)老基地項目建設(shè)及服務機構(gòu)是指在整個項目的設(shè)計、建設(shè)、運營中負責具體某個專屬領(lǐng)域的機構(gòu)，包括項目咨詢方、設(shè)計方、工程承包方、材料供應方及運營方等。
養(yǎng)老基地PPP 項目的投資與管理過程，以養(yǎng)老基地項目的壽命周期為劃分標準，主要由四個階段組成：項目準備、項目公司選定、項目建設(shè)運營以及項目移交階段。
首先，項目準備。因為養(yǎng)老服務準公共產(chǎn)品的屬性，對養(yǎng)老基地進行社會性等外部性評價是必要環(huán)節(jié)。其中關(guān)鍵的是養(yǎng)老基地的選址問題，可以由政府主管部門根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，以生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、交通便利、輻射人群廣等標準提出備選地址，私人部門則應著力分析項目的可行性。養(yǎng)老基地應具有規(guī)模效應，項目多而小不利于節(jié)約成本和成本回收，尤其應考慮輻射周邊區(qū)域的交通、醫(yī)療、帶動就業(yè)等公共服務的職能。
其次，合作方選定并組建項目公司。確定私人合作部門并組建PPP項目公司是養(yǎng)老基地PPP項目運作基本流程中較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，在該環(huán)節(jié)中政府部門確定PPP項目的民營合作方，民營方的資金實力、運作與管理經(jīng)驗，對養(yǎng)老基地PPP項目能否成功具有很大影響。在該環(huán)節(jié)，政府部門通過公開招標、競爭性談判等機制，選擇綜合實力最為雄厚的私人部門作為PPP項目的合作方，并組建養(yǎng)老基地PPP項目公司。
再次，項目建設(shè)運營。政府部門與私人部門簽訂養(yǎng)老基地PPP項目框架協(xié)議與合同、組建項目公司后，項目公司即按照PPP合同進行項目建設(shè)。在建設(shè)過程中，PPP項目公司按照框架協(xié)議及合同中對于養(yǎng)老項目的建設(shè)標準、質(zhì)量要求等約定，負責項目的設(shè)計、施工，并有權(quán)將建設(shè)工作承包給其他單位。項目建設(shè)完成并竣工驗收后，項目公司可以根據(jù)項目特點、自身條件選擇自主運營或外包給專業(yè)機構(gòu)來運營養(yǎng)老項目。
最后，項目移交。根據(jù)養(yǎng)老基地PPP項目合同，運營滿一定期限后，項目公司必須按照合同中規(guī)定的質(zhì)量標準和資產(chǎn)完好程度等要求將養(yǎng)老基地項目移交給政府部門。在該階段需要完成資產(chǎn)評估、債務清償、分享收益等工作。如果由于某些因素養(yǎng)老基地項目未達到預期收益，則可按照PPP合同的規(guī)定適當延長項目經(jīng)營期；如果項目提前實現(xiàn)其預期收益，也可提前移交項目。在項目移交階段，政府部門應確認項目是否處于合同約定的完好狀態(tài)，從而保證項目移交之后能繼續(xù)運營并保證其產(chǎn)品與服務的質(zhì)量。
（作者分別為河北金融學院副教授；河北金融學院講師）
【注：本文是河北省軟科學研究計劃項目“京津冀協(xié)同視角下河北省養(yǎng)老基地的PPP融資模式研究”（項目編號：154576246）的研究成果】
【參考文獻】
①賈康、孫潔：《公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能》，《財政研究》，2009年第10期。
責編/張寒 美編/王夢雅（見習） 于珊
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