積極實施財政補償政策，促進生態(tài)農業(yè)的發(fā)展

隨著經濟社會的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設不斷加強，我國農業(yè)發(fā)展在取得顯著成績的同時也逐漸暴露出一些問題，如生態(tài)環(huán)境遭到破壞，環(huán)境污染問題嚴重等。為此，在生態(tài)文明建設指導下，加強農業(yè)發(fā)展的生態(tài)補償機制建設，已受到社會各界的普遍關注。生態(tài)補償機制的運行包含政府行政補償和市場補償，當前我們主要采取的方式是政府補償，其中財政補償是政府補償的主要形式。面對補償資金不足、受益者與保護者缺乏聯(lián)系等現(xiàn)實問題，唯有積極實施財政補償政策，才能為生態(tài)農業(yè)的發(fā)展貢獻積極力量。

農業(yè)與資源和環(huán)境的關系最為直接，我國農業(yè)發(fā)展必須要處理好與環(huán)境保護之間的關系。以經濟產量輸出為目標的傳統(tǒng)生產方式，對生態(tài)環(huán)境造成了一定程度的破壞，同時也會影響農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對于生態(tài)農業(yè)的發(fā)展而言，財政補償機制的建設無疑具有良好的促進作用。一方面有利于促進農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農業(yè)持續(xù)化發(fā)展的實現(xiàn)，需要依靠農業(yè)科技、經營主體、資源保護等全方位的推進，需要在政策的支持和市場力量的共同配合下實現(xiàn)。另一方面有助于增強財政扶持政策的精準性。只有更加合理地使用財政支農資金，才能將有限的財政投入利用得更加精準高效。還要進一步探索財政補償資金的使用模式和管理模式，不斷增強財政支農資金的使用精準性和時效性，實現(xiàn)我國生態(tài)農業(yè)發(fā)展的轉型升級。

我國生態(tài)農業(yè)發(fā)展財政補償的原則與形式

我國生態(tài)農業(yè)發(fā)展財政補償的原則方面，一方面是堅持可持續(xù)性原則。財政補償工作首先就是要堅持可持續(xù)發(fā)展原則，用整體眼光去協(xié)調財政補償相關工作。堅持可持續(xù)發(fā)展原則，就是要將生態(tài)補償整合融入到整個社會經濟發(fā)展中來，積極主動協(xié)調社會資源投入與生態(tài)農業(yè)建設之間的關系，正確協(xié)調各類生產要素與生態(tài)農業(yè)建設的關系，協(xié)調不同區(qū)域之間的發(fā)展關系，進一步增強財政補償的持續(xù)性和連續(xù)性。

另一方面是堅持公平性原則。在生態(tài)資源的開發(fā)利用過程中，使用者、保護者和投入者在其中扮演著不同的角色，生態(tài)資源的使用者在開發(fā)使用過程中并沒有付出相應報酬，而生態(tài)資源的保護者在保護過程中也沒有獲得益處，生態(tài)資源的投入者同樣也沒有得到回報，這種生態(tài)資源的開發(fā)現(xiàn)狀已經喪失了公平性原則。因此在協(xié)調相關利益關系過程中，就必須適當建立一種補償機制來協(xié)調各方利益關系。在補償機制中，財政補償是最為行之有效的方法，在補償過程中對收益超過付出的區(qū)域做出補償，讓付出超過收益的地區(qū)接受補償。通過補償機制的執(zhí)行，對生態(tài)環(huán)境中使用者、保護者和投入者之間的利益關系進行平衡調整，推動生態(tài)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

我國生態(tài)農業(yè)發(fā)展財政補償的形式。一是財政轉移支付形式。作為政府在生態(tài)補償層面最重要的制度之一，財政轉移支付承擔著維護生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要責任。通過公共財政系統(tǒng)，將部分財政收入無償轉移給需要進行生態(tài)保護的地區(qū)進行項目活動，這部分財政轉移支付的主要目的是為了進行生態(tài)補償并以專項性資金進行運作，所有轉移支付必須被用于指定項目，實行“?？顚Ｓ?rdquo;。當前，我國用于生態(tài)補償的轉移支付有專項撥款、財政補貼、獎勵等形式。

二是生態(tài)補償費用。從概念上看，就是專門的環(huán)保部門對生態(tài)資源相關利益者直接征收的費用，這部分費用主要是用做被破壞的生態(tài)環(huán)境保護和恢復。從性質上看，生態(tài)補償費用是指，在生態(tài)資源開發(fā)過程中造成環(huán)境影響、破壞生態(tài)功能的自然資源開發(fā)相關利益者，為其行為造成后果承擔的責任。它與環(huán)境保護部門、資源管理部門征收的稅費具有本質區(qū)別，也不同于經過法律仲裁的民事賠償。

三是生態(tài)稅。從概念上看，生態(tài)稅首先是一種國家行為，其主要目的是保護生態(tài)環(huán)境和自然資源，其征收對象主要是從事環(huán)境資源利用開發(fā)的相關利益者，通過征收上來的稅收用于生態(tài)環(huán)境保護。這部分稅收將作為國家財政收入，其主要用途只能用于生態(tài)環(huán)境保護。同時，我們也要看到，征收生態(tài)稅是保護生態(tài)環(huán)境的重要手段，是通過征收稅賦，對損害資源環(huán)境的行為和相關利益者的有效經濟懲罰手段，是推進資源合理利用、保護資源環(huán)境的重要措施。

四是生態(tài)補償基金。這一補償形式主要是為了特定目的而建立的專項資產。其范圍涵蓋廣泛，包括各項環(huán)境保護治理基金、退耕還林補償基金、林業(yè)相關基金等基金制度。

進一步完善我國生態(tài)農業(yè)發(fā)展財政補償實現(xiàn)機制

要健全生態(tài)農業(yè)補償資金的穩(wěn)定投入機制。從多年中央“一號文件”看，國家對“三農”問題解決的資金投入和財政保障連年遞增，特別是中央財政預算更是不斷向農業(yè)農村層面傾斜，保證農業(yè)農村建設資金保障的連續(xù)性。通過優(yōu)化財政對“三農”方向的支出結構，拓展資金投入方式方法，構建政府與社會資本合作等方法，不斷擴充農業(yè)農村投入渠道和水平。利用擔保貼息、風險補償等措施，推動社會資本和金融行業(yè)涌向農業(yè)農村市場，轉變農業(yè)生產方式，推動清潔化農業(yè)生產模式建立，構建全方位標準化農業(yè)生產體系，增加提效補償投入，從政策和資金層面保障我國生態(tài)農業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展循環(huán)農業(yè)，實施耕地保護政策，進一步加強東北地區(qū)黑土地保護和小流域治理工程，加大退耕還林、退耕還湖力度，加強對濕地、水源、水土等方面的補償力度，穩(wěn)定對生態(tài)農業(yè)發(fā)展的財政補償。

要完善生態(tài)農業(yè)補貼機制。農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展是國家強盛的重要標志。因此要進一步加大對農業(yè)補貼力度，在政策上適時調整，不斷與當前的農業(yè)發(fā)展現(xiàn)實情況和突出問題相結合，通過對補貼規(guī)模和范圍的調整，來優(yōu)化農業(yè)產業(yè)發(fā)展。通過開展農業(yè)支持保護補貼，進一步加大對耕地保護和糧食安全兩大重點領域的補貼力度。一方面要繼續(xù)保持政策支持的連續(xù)性，主動向各類新型的規(guī)模經營主體傾斜，合理使用補貼政策。另一方面要不斷擴充融資渠道，對農業(yè)發(fā)展的重點產業(yè)、重要農業(yè)基礎設施、綜合開發(fā)實驗基地等加大投入力度。此外，還要加強農業(yè)科技投入，通過教育、培訓等措施不斷提高農民的專業(yè)技能和綜合素質，加大農業(yè)結構調整力度和種植方式調整，通過對農業(yè)機械、耕地補貼等政策的落實，來提升農業(yè)科技水平和機械化水平。通過改善農業(yè)資金補貼發(fā)放方式方法，不斷增加農民收入和農業(yè)現(xiàn)代化步伐。

要完善耕地補償資金監(jiān)管機制。我國耕地形勢異常嚴峻，保證18億畝紅線不動搖是國家的重要戰(zhàn)略措施，國家對耕地保護政策不僅涉及到耕地的使用方式和使用途徑的保護，還進一步加大了對耕地保護的資金投入，并對資金使用實行監(jiān)督。耕地補償資金作為專項資金，為防止在資金使用過程中出現(xiàn)貪污腐敗問題，通過財政部門的專戶繳納和?？钍褂弥贫?，能夠有效監(jiān)督耕地補償資金的使用情況。進一步完善耕地保護經濟補償資金管理體制，從資金管理、發(fā)放、使用等多個環(huán)節(jié)來推動制度的執(zhí)行和落實。一方面要進一步完善土地收益基金制度，進一步明晰土地規(guī)模和收益分配方案，從公平性和平衡性層面保證土地收益基金落到實處。另一方面，要進一步落實目標責任制，各級黨委、政府要針對耕地補償資金的管理使用，拿出切實可行的辦法，確保耕地保護補償資金從籌集、管理、發(fā)放各個環(huán)節(jié)都有章可循、有跡可查，通過信息公開和紀委介入等措施，確保耕地補償資金真正落到實處，真正為推動生態(tài)農業(yè)發(fā)展貢獻力量。

（作者單位分別為中國財政科學研究院；上海財經大學會計學院）

【參考文獻】

①劉尊梅：《我國農業(yè)生態(tài)補償發(fā)展的制約因素分析及實現(xiàn)路徑選擇》，《學術交流》，2014年第3期。

責編/楊鵬峰 賈娜（見習） 美編/于珊

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