【摘要】地方重大行政決策失誤時有發(fā)生，造成政府巨大經(jīng)濟損失與公信力降低。地方重大決策責任追究制度尚處于摸索階段，現(xiàn)有的責任追究規(guī)定內(nèi)容各異且制定主體層級不一，缺乏規(guī)范性和權(quán)威性。因此，地方重大行政決策責任追究制度應圍繞實體限制和程序規(guī)范對責任追究制度中的基礎(chǔ)性問題展開研究，從而實現(xiàn)重大行政決策責任追究的法治化。

【關(guān)鍵詞】重大行政決策  責任追究  實體法治化  程序法治化    【中圖分類號】D912.1    【文獻標識碼】A

決策關(guān)系成敗，責任重于泰山。地方重大行政決策權(quán)運行效果的優(yōu)劣，對于地方政府法治建設的成敗有直接影響。由于決策事關(guān)領(lǐng)導人的政績，加之責任追究制度的虛化，造成了大量行政決策失誤，導致政府公信力的嚴重降低與公共資源的巨大損失。法治社會，政府決策權(quán)的行使必須接受來自內(nèi)部與外部的雙重監(jiān)督，對行政決策失誤進行責任追究有利于改進行政決策權(quán)的運行質(zhì)量，也是建設法治政府的重要途徑。

目前，我國各地方有關(guān)行政決策責任追究的追責主體、對象、事由、程序等方面的規(guī)定差別較大、松緊不一，責任追究制遠沒有取得預設的法律效果。為保證責任追究的公正、有效，責任追究法治化就成為深化我國決策責任追究的必然選擇。責任追究法治化包含兩個層面：一是建立完整統(tǒng)一又具有可操作性的責任追究法律制度；二是責任追究的法律得到普遍實施。本文擬從行政法學的視角，圍繞兩個基礎(chǔ)性問題——實體限制和程序規(guī)范對重大行政決策責任追究制度中的基本點展開研究。

明確責任追究主體

責任追究主體，即由“誰”來啟動地方重大行政決策的責任追究程序，認定決策者責任。根據(jù)責任追究主體與行政系統(tǒng)之間的關(guān)系不同，可以將行政責任追究主體分為兩大類：行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體追責”，主要是指決策主體的上級部門、行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)；“異體追責”，主要由權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公眾等進行責任追究。地方重大行政決策責任追究的實踐中，僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，易導致官官相護，滋生腐敗，克服行政系統(tǒng)內(nèi)部責任追究的弊端，急需追責主體的多元化。明確不同責任追究主體的職責權(quán)限，不同的行政責任追究主體應當分工負責、相互配合、功能互補。

行政系統(tǒng)內(nèi)部責任追究。其一，上級對下級的責任追究。自上而下的行政體系使得同體責任追究具有直接性、靈活性和針對性的特點，但值得反思的問題是，對重大行政決策失誤由上級機關(guān)追責，會導致決策者只對上級負責而不是對自身負責，嚴重背離了上級對下級監(jiān)督追責的根本目的。因此，上級對下級進行責任追究時，應嚴格按照責任追究的法律規(guī)定行使追責權(quán)，并及時向社會公布責任追究的事由及對象，可主動邀請異體追責主體加入，實現(xiàn)責任追究的公平、公正。

其二，行政監(jiān)察部門責任追究。行政監(jiān)察部門是行政機關(guān)內(nèi)部行使監(jiān)督權(quán)的專設機關(guān)，各級監(jiān)察機關(guān)依法行使行政監(jiān)督職能。監(jiān)察機關(guān)在實踐中缺乏一定的獨立性和權(quán)威性，加之監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力配置嚴重限制其進一步發(fā)揮責任追究的作用。筆者認為，為保證行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、追責效果，可將其從各級政府中獨立出來，實行垂直領(lǐng)導。同時，賦予行政監(jiān)察機關(guān)傳喚權(quán)、扣押權(quán)和一定的制裁權(quán)。

其三，審計機關(guān)責任追究。對于來自審計機關(guān)責任追究，可以借鑒西方主要國家的做法和經(jīng)驗，賦予其專業(yè)責任追究機構(gòu)獨立的法律地位，使審計機關(guān)不受同級黨委、政府的干預，獨立的開展調(diào)查、審計工作，以提高在行政同體責任追究時進行調(diào)查的獨立性。將審計工作從傳統(tǒng)的財務收支向與績效審計并重轉(zhuǎn)變，將審計結(jié)果及時向社會公布，同時賦予審計機關(guān)相應的處罰權(quán)。

行政系統(tǒng)外部責任追究。黨內(nèi)責任追究。按照權(quán)力監(jiān)督與制約的原理，黨內(nèi)責任追究與行政責任追究密不可分、相輔相成。應將黨內(nèi)責任追究機制引入，與行政責任追究相互配合，各負其責。我國地方重大行政決策權(quán)更多的時候掌握在地方黨委手中，黨政不分，為確保責任的有效追究，需要規(guī)范黨在決策過程中所發(fā)揮的具體作用，由紀檢、監(jiān)察機關(guān)按照黨紀、政紀案件的調(diào)查處理程序分別追究黨委負責人黨紀和政府部門領(lǐng)導的政紀責任。黨內(nèi)責任追究是行政機關(guān)內(nèi)部責任追究的必要補充，但注意不能用黨內(nèi)處分替代法律責任。在啟動行政責任追究機制的同時，啟動黨內(nèi)責任追究，才能將責任追究落到實處。

權(quán)力機關(guān)責任追究。在我國，權(quán)力機關(guān)通過行使調(diào)查權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，以撤職和罷免的方式實施對行政決策責任的追究，是最重要的監(jiān)察主體，但事實上人大追責的效能遠未能達到法律制定的初衷。在決策責任追究過程中，應加強人大的責任追究功能，一要對政府財政進行有效控制，認真審議政府工作報告計劃和財政預算報告、完善對專項事務的評議、審查制度。二要擴大人大追責權(quán)限，賦予人大不信任投票權(quán)等權(quán)力并保證行使時不受任何外界因素的干涉。三要改變監(jiān)督方式，由被動變主動。四要實行專職與兼職雙結(jié)合的代表制，改革人大代表的產(chǎn)生方式，減少各級政府官員的代表比例。

司法機關(guān)責任追究。近年來，司法機關(guān)在行政決策責任追究作用并不突出，很少對引咎辭職、責令辭職的行政官員展開后續(xù)調(diào)查，未能充分發(fā)揮其在責任追究中的作用。法院在行政案件審理過程中，對發(fā)現(xiàn)有違反政紀的行政機關(guān)首長、責任人，將相關(guān)材料移送上一級行政機關(guān)或監(jiān)察、人事機關(guān)，并提出司法建議，若行政案件審理過程中，發(fā)現(xiàn)有犯罪行為的，應將材料移送至檢察院。檢察院可以對決策人員的瀆職、濫用職權(quán)的刑事案件進行偵查和提起公訴，由法院最終審理的方式對決策者的刑事責任進行追究。

公眾責任追究。廣大群眾、社會組織、新聞媒體可以對重大行政決策的責任追究進行相應的監(jiān)督，但從法律角度而言，上述單位和個人沒有實施處分的權(quán)力，不具備法定責任追究的主體資格，他們只能通過批評、建議、檢舉、控告等方式向有關(guān)國家機關(guān)反映，或通過媒體、網(wǎng)絡予以曝光，以引起追責主體的重視，從而啟動追責程序，但不能產(chǎn)生直接的法律效果。因此，公眾只能作為地方重大行政決策責任追究的參與主體，從而排除在追責法定主體的范圍之外。公眾作為責任追究的參與主體有其獨特的力量和優(yōu)勢，是重大行政決策責任追究機制不可或缺的要素，應增強對公眾追責的支持和援助。

嚴格認定責任追究對象

由于我國黨政之間、不同行政部門之間權(quán)責交叉現(xiàn)象大量存在，加之現(xiàn)行決策責任追究對象認定標準模糊，導決責任追究對象難以準界定，追責不實或不公現(xiàn)象屢有發(fā)生,也使追責成效備受質(zhì)疑。決策失誤的背后，到底誰才是真正的責任人？因此，必須盡可能地把追責對象予以具體化，使責任落到實處。在確定責任追究對象時，需特別注意以下三種情況：

集體決策的責任追究對象。重大行政決策必須在集體討論的基礎(chǔ)上決定，是避免決策失誤的有效機制，但現(xiàn)有規(guī)定對集體決策出現(xiàn)失誤，如何進行責任追究尚無明確規(guī)定。為防止行政首長或相關(guān)負責人借“集體決策”推卸責任，需健全決策討論、辯論、投票記錄與備案制度。集體決策導致重大失誤的，決策參與者均為直接責任人，對于不表明態(tài)度者也要予以追究責任，但經(jīng)審議記錄證明表決時棄權(quán)或持反對意見的除外。集體決策更不能成為以權(quán)謀私、徇私舞弊的擋箭牌。

公眾參與決策的責任追究對象。對于經(jīng)過“聽證”“專家咨詢”的重大行政決策，決策的相關(guān)負責人對于公眾的正確建議不予采納，引致過錯后果發(fā)生的，負責人承擔決策失誤的直接責任；對于聽證和專家論證的錯誤建議導致行政決策失誤后果發(fā)生的，有學者主張應建立全查、倒查機制，即便專家只是掛名，也應追究責任。筆者認為，此觀點值得商榷。公眾參與行政決策，看似分享了部分行政決策權(quán)，但其實不然，決策機關(guān)只是將公眾參與形成的結(jié)論作為決策方案的重要考量因素，決策機關(guān)始終是重大行政決策權(quán)力的唯一行使者。公眾無論通過何種形式參與決策，都不應成為行政決策責任的主體。

黨政聯(lián)合的決策責任追究對象。當前黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象仍客觀存在。當行政決策失誤發(fā)生后，由黨委書記承擔決策失誤的責任并沒有法律依據(jù)，絕對地將行政首長作為責任追究對象，顯然有失公平。在責任追究運作層面，存在很大的法律漏洞，應在堅持黨的政治領(lǐng)導前提下，進一步明晰黨政權(quán)責，以完善地方重大行政決策責任追究制。對于黨政聯(lián)合作出的決策，若出現(xiàn)決策失誤情形時，責任追究不能只局限于行政系統(tǒng)，也應適用黨委系統(tǒng)。

健全責任追究的責任形式

責任是權(quán)力最好的平衡器，任何政府都需要建立一套責任機制，以促使權(quán)力良好的行使。責任可分為政治責任、法律責任和道德責任三方面。道德責任。在行政責任追究過程中，責任追究對象不僅要承擔政治責任、法律責任而且還承擔道德責任。道德責任表現(xiàn)為行為人自身愧疚感以及他人或社會對行為人的負面評價或者譴責。道德責任大多是由公民、新聞媒體、輿論作為責任追究主體。政府官員尤其是行政首長的手中掌有稀缺的社會資源，因而對其道德要求需更加嚴格。行政機關(guān)上級或監(jiān)察、人事部門要對其進行批評、通報和責難，落實到行政處分等各項懲罰措施。

政治責任。政治責任的形式主要包括引咎辭職、罷免、彈劾、免職，黨紀處分形式主要有黨內(nèi)警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍等。近年來，被追究責任的黨政官員頻繁以各種方式復出引起了輿論的廣泛質(zhì)疑與公眾的強烈不滿。筆者認為，現(xiàn)行規(guī)定的一年復出期限過于短暫，責任追究效果將大打折扣，使責任追究流于形式，應適當延長官員的復出時間?？梢越梃b《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中有關(guān)受到撤銷黨內(nèi)職務處分的黨員二年內(nèi)不得復出、轉(zhuǎn)任黨內(nèi)外其他職務的規(guī)定，將被追責的黨政官員復出期限確定為二年。

法律責任。法律責任有刑事責任、民事責任和行政責任之分。行政決策屬于行政行為，對公務員因行政決策失誤的責任追究是建立在行政法律關(guān)系的基礎(chǔ)之上，而非平等的民事法律關(guān)系，應排除民事責任的承擔。行政責任主要有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等，均是由行政機關(guān)作出的行政責任處理。行政決策所引致的刑事責任是由司法機關(guān)依據(jù)國家刑事法律規(guī)定，對因決策失誤造成重大損失或惡劣社會影響的追責對象追究瀆職罪的法律責任。

對責任對象進行追究，可能使其同時承擔兩個或兩個以上責任方式，出現(xiàn)責任交叉，在責任追究過程中，必須嚴防以道德責任、政治責任、行政責任代替刑事責任的情形，對應承擔的責任進行嚴格的認定，避免責任追究不力。

第四，明晰責任追究的事由。責任追究范圍的合理界定，關(guān)系到整個重大行政決策問責機制的有效與否，既有規(guī)范文本多以違反程序規(guī)定，造成“重大損失”、“惡劣社會影響”等詞語籠統(tǒng)表述， 但對于嚴重后果的程度界定、實施決策失誤責任追究的標準、不同責任承擔方式需要滿足的條件表述不明確。

為提高責任追究程序的透明度,必須盡可能詳盡地明確責任追究的事由，少用不確定性法律概念。具體規(guī)定如下：有以下情形之一，造成嚴重后果的，按照《行政機關(guān)公務員處分條例》追究行政責任，造成重大損失，依法追究刑事責任：超越法定權(quán)限；未按規(guī)定履行決策程序；決策過程中有玩忽職守、徇私舞弊、貪污受賄等違法行為；依法應當作出決策而不作為；決策執(zhí)行單位拒絕、拖延執(zhí)行。“嚴重后果”可界定為造成直接經(jīng)濟損失5萬以上或雖經(jīng)濟損失不足5萬，但致使政府形象和公信力招致嚴重損害。重大損失可認定為決策失誤造成經(jīng)濟損失達30萬元以上或產(chǎn)生社會影響惡劣以及其他致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形。明晰責任追究的事由，追責時切實做到定性準確、寬嚴相濟。

地方重大行政決策責任追究之程序

隨著行政權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人容忍。統(tǒng)一、規(guī)范的責任追究程序有助于避免責任追究的主觀色彩和隨意性，是實現(xiàn)行政決策責任法治化的保證。

正確理解追責的時效。中共十八屆四中全會提出建立重大決策終身追責制。有學者認為，終身追責意味著對公務員的公務行為和職務犯罪不設追訴時效，實行“永久追訴”。但也有學者對終身追責提出質(zhì)疑，責任追究終身制涉及到法律規(guī)定的訴訟時效，特別是刑事責任訴訟時效，注定使該制度陷入兩難境地。

筆者認為，依照法的效力層級原則，下位的規(guī)章或規(guī)范性文件，不能與上位的全國人大制定的法律相沖突，所以認為對任何類型責任的追究皆不受法定訴訟時效的限制顯然是對“終身追責”內(nèi)涵的錯誤解讀。對地方重大行政決策刑事責任的追究理應受到追訴時效的限制，并且一般情況下并不會發(fā)生損失出現(xiàn)時訴訟時效已過的情形。因決策責任涉及玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪，這兩種罪的訴訟時效期限是從危害結(jié)果發(fā)生之日起計算，并非從犯罪行為發(fā)生之日起算；對外部行政責任的追究，由于《行政訴訟法》中明確規(guī)定，行政訴訟的訴訟時效為六個月，也應受到訴訟時效的限制；對追究內(nèi)部行政責任，應不受追責時效的限制，《行政監(jiān)察法》、《公務員法》等法律對內(nèi)部行政責任的追責時效未明確規(guī)定，實行終身追責不會造成現(xiàn)有法制的破壞；對于政治責任的追究，無論追責對象是否違反法律，都應當受不受時效限制。綜上，重大行政決策終身追責制的正確理解是對內(nèi)部行政責任和政治責任則可以終身追究，但刑事責任和外部行政責任理應受訴訟時效的限制。

規(guī)范責任追究的程序。重大行政決策責任追究包含了的具體程序可能會因責任追究主體和對象的不同而有所差異，但總體上需要經(jīng)過追責啟動程序、調(diào)查程序、處分程序等三大核心環(huán)節(jié)。

追責啟動程序。責任追究主體依職權(quán)或依申請決定對某個責任追究對象啟動責任追究程序，能夠作為啟動追責程序的依據(jù)有：本級政府法制機構(gòu)、行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)的責任追究建議；國家權(quán)力機關(guān)、人大代表和上級行政機關(guān)的責任追究要求；司法機關(guān)責任追究建議；評估結(jié)果；公民、社會團體的投訴、檢舉和控告；新聞媒體曝光的事實；其他應當啟動責任追究程序的事由。該程序依據(jù)啟動性質(zhì)之不同分三種情形，一是依職權(quán)啟動，由人大及其常委會或行政監(jiān)察機關(guān)等部門，依據(jù)法定職權(quán)追責。二是依申請啟動，則是由相關(guān)追責參與主體向法定問責主體出具相關(guān)證據(jù)材料，提請啟動程序，再由問責主體作出判斷是否啟動問責。三是依訴訟啟動，則是特定利益相關(guān)人某具體行政行為起訴，該具體行政行為與某項重大行政決策相關(guān)聯(lián)，起訴人由此向法院申請附帶性審查。

調(diào)查程序。追責程序啟動后，即進入調(diào)查環(huán)節(jié)。調(diào)查是決策責任追究活動中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，主要分為以下幾個階段進行：制定調(diào)查方案。責任追究主體在實施調(diào)查前，應先確定調(diào)查人員、調(diào)查的步驟、擬采取的調(diào)查措施和方法等問題。調(diào)查人員如果與本案或者責任追究對象有利害關(guān)系，應由組織決定或主動申請回避。實施調(diào)查。主要包括：收集證據(jù)，即調(diào)查人員獲取的被調(diào)查人有無追責的事由及需追責情節(jié)輕重的證據(jù)；查明事實，即查明被調(diào)查人所造成的損害程度、危害后果等。制作調(diào)查報告。調(diào)查結(jié)束后，在事實清楚、證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上，由負責調(diào)查的人員提出是否責任追究的調(diào)查結(jié)論并形成書面報告。對于重大行政決策責任追究，應自程序啟動之日起60日內(nèi)辦結(jié)；若有特殊原因，規(guī)定時間內(nèi)未能辦結(jié)，經(jīng)責任追究主體批準，可以延長30日。

處分程序。責任追究主體，在依據(jù)調(diào)查所掌握的證據(jù)資料基礎(chǔ)上，依法對相關(guān)決策者做出處分，追究決策責任。在做出最終處分決定之前，追責主體需保障被追責者陳述與申辯的權(quán)利。處分結(jié)果必須以書面形式做出，在處分決定書中述明相關(guān)事項，并告知救濟途徑。責任追究決定作出后，應以書面形式通知責任追究對象與檢舉、控告人。責任追究決定應當說明追責事由、處理結(jié)果和法律依據(jù)，并告知責任追究對象依法享有的救濟權(quán)利。

地方重大行政決策責任追究制的立法

我國地方重大行政決策責任追究制，立法實踐中采用分散模式，由地方立法先行探索，全國有深圳、南昌、武漢等七個城市針對行政決策責任追究專門制定文件，其余散見于有關(guān)決策程序的規(guī)章或規(guī)范性文件之中。目前，有關(guān)地方重大行政決策責任追究的規(guī)定差別較大，造成“分而治之”的混亂局面。筆者認為，全國人大常委會或國務院可吸收當前各地有關(guān)行政決策的立法經(jīng)驗，制定《行政決策法》或《行政決策程序規(guī)定》，全篇就重大行政決策責任追究制作出具體規(guī)定，將決策責任追究的內(nèi)容從行政監(jiān)督內(nèi)容中獨立出來，構(gòu)建完善的決策責任追究體系，實現(xiàn)責任追究制的專門化、統(tǒng)一化，最終加快地方政府法治建設的進程。

（作者為鹽城師范學院講師，澳門科技大學博士研究生）

【參考文獻】

①張淑芳：《行政決策失誤的責任追究探討》，《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)，2013年第6期。

②王仰文：《行政決策責任追究主體范圍法學認定的思考》，《理論月刊》，2014年第3期。

③朱波：《行政問責主體制度的法律思考》，《中共福建省委黨校學報》，2012年第5期。

責編/張蕾    美編/楊玲玲