【摘要】我國(guó)宅地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題，一直備受人民群眾和社會(huì)各界關(guān)注。在當(dāng)前形勢(shì)下，破解我國(guó)宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期的不確定性，可從《物權(quán)法》修訂為民法分則物權(quán)編時(shí)，直接規(guī)定宅地使用權(quán)為無(wú)期限的用益物權(quán)，或規(guī)定宅地使用權(quán)期滿后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期而變?yōu)橛谰眯杂靡嫖餀?quán)。 

【關(guān)鍵詞】宅地使用權(quán)  自動(dòng)續(xù)期   《物權(quán)法》     【中圖分類號(hào)】D923.2    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）發(fā)布，其中對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱宅地使用權(quán)）期滿自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題提出了“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”的意見(jiàn)，為解決宅地使用權(quán)的不確定性提出了重要決策。值此編纂《民法典》之際，為完善物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定提供了修法的時(shí)機(jī)，應(yīng)當(dāng)借此機(jī)會(huì)，一舉解決宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的不確定性，確保人民群眾安居樂(lè)業(yè)。

宅地使用權(quán)到期后，面臨哪些不確定性

在我國(guó)現(xiàn)行法律中，宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的不確定性，來(lái)源于我國(guó)2007年制定的《物權(quán)法》第149條第1款關(guān)于“住宅建設(shè)使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定。按照這一規(guī)定，宅地使用權(quán)是一個(gè)有期限的用益物權(quán)，其期限最長(zhǎng)不能超過(guò)70年；該期限屆滿后，自動(dòng)續(xù)期。這樣規(guī)定宅地使用權(quán)到期后的自動(dòng)續(xù)期，主要存在以下不確定性：

首先，目前在國(guó)內(nèi)實(shí)行宅地使用權(quán)的存續(xù)期間并不相同，自20年至70年不等，最高為70年?！段餀?quán)法》第149條第1款規(guī)定的“期間屆滿”，究竟是指哪個(gè)期間？是指最高70年的期間屆滿，還是上述其他任何期間的屆滿。這個(gè)含義不確定。

其次，宅地使用權(quán)期間屆滿后自動(dòng)續(xù)期，是否需要業(yè)主申請(qǐng)。對(duì)此，《物權(quán)法》第149條第1款只規(guī)定了期滿后自動(dòng)續(xù)期，并沒(méi)有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期要履行何種手續(xù)，故這個(gè)問(wèn)題也具有不確定性。

再次，宅地使用權(quán)期間屆滿后自動(dòng)續(xù)期，究竟要續(xù)多長(zhǎng)期間，是有年限的期間還是沒(méi)有年限的限制，仍然還是續(xù)期70年嗎？都不確定。

最后，也是業(yè)主最為關(guān)心的問(wèn)題，即宅地使用權(quán)期間屆滿后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期，是否還需要補(bǔ)交續(xù)期期間的土地出讓金呢？《物權(quán)法》第149條第1款對(duì)此沒(méi)有作出明確規(guī)定，要交納還是不交納，也不確定。

宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期為什么存在不確定性

作為國(guó)家基本法的《物權(quán)法》，為什么會(huì)對(duì)這樣一個(gè)關(guān)系到億萬(wàn)人民群眾生活的宅地使用權(quán)，做出了包含這些不確定性的規(guī)定，是有其原因的。

在改革開(kāi)放之初，1982年《憲法》第10條第1款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。”因此，任何人都不可以私人享有城市土地的所有權(quán)。為了解決城市居民和企業(yè)對(duì)城市建設(shè)用地的需求，在原來(lái)劃撥國(guó)有土地的基礎(chǔ)上，增加了有償出讓土地使用權(quán)的制度。當(dāng)時(shí)，將通過(guò)劃撥方式和出讓方式取得的國(guó)有土地權(quán)屬，都稱之為國(guó)有土地使用權(quán)，其性質(zhì)屬于用益物權(quán)，并均須設(shè)有期限。隨后，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了不同性質(zhì)的國(guó)有土地使用權(quán)的不同期限，同時(shí)規(guī)定國(guó)有土地使用權(quán)的期限屆滿前，使用權(quán)人須提前申請(qǐng)續(xù)期，是否續(xù)期須經(jīng)政府批準(zhǔn)，也必須交納續(xù)期的出讓金，否則國(guó)家將有權(quán)收回土地。

在制定《物權(quán)法》時(shí)，法律草案將國(guó)有土地使用權(quán)改稱為“建設(shè)用地使用權(quán)”，規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后續(xù)期，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定辦理。同時(shí)規(guī)定，不予續(xù)期或者收回建設(shè)用地使用權(quán)的，該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，依照約定，沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。這就意味著，在建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，權(quán)利人不申請(qǐng)續(xù)期，或者政府不批準(zhǔn)續(xù)期，使用權(quán)人將喪失該權(quán)利，因而，就涉及該土地上的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)的不同處置問(wèn)題。

對(duì)于上述問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)積極采取對(duì)策，最后決定增加規(guī)定《物權(quán)法》第149條第1款，即宅地使用權(quán)期間屆滿的自動(dòng)續(xù)期。由于有了這樣的規(guī)定，就使宅地使用權(quán)在期間屆滿后，不必申請(qǐng)續(xù)期就可以自動(dòng)續(xù)期，就不存在政府收回宅地使用權(quán)的問(wèn)題，城市居民當(dāng)然也就可以放心，不必?fù)?dān)心土地使用權(quán)被收走后自己無(wú)處居住問(wèn)題的發(fā)生。這樣的規(guī)定，對(duì)安定了民心起了很大的作用，保證了《物權(quán)法》在2007年得到高票通過(guò)。

可是，宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的法律規(guī)定存在不確定性，這在立法時(shí)就已經(jīng)明確。出現(xiàn)這樣問(wèn)題的主要原因是，《物權(quán)法》立法時(shí)間非常緊迫，且是在對(duì)《物權(quán)法》是否存在違憲問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議的最緊張時(shí)期。因而，立法者沒(méi)有足夠的時(shí)間全面探討自動(dòng)續(xù)期的條件。土地是不可再生資源，具有重要的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，宅地使用權(quán)的期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期，一時(shí)很難決定究竟應(yīng)該怎樣處理。因此，將此問(wèn)題暫時(shí)擱置，待對(duì)問(wèn)題研究更加深入后，再做自動(dòng)續(xù)期后的安排，對(duì)解決續(xù)期是否交費(fèi)可能會(huì)更加有利。正是因?yàn)檫@樣一些原因，才使《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定出現(xiàn)了自動(dòng)續(xù)期的不確定性。

破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期不確定性，需要解決的主要問(wèn)題

在當(dāng)前形勢(shì)下，破解我國(guó)宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期的不確定性，應(yīng)當(dāng)著重解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期不確定性的關(guān)鍵，是擺正政府利益與人民群眾利益的關(guān)系。解決宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期不確定的實(shí)質(zhì)，就是怎樣協(xié)調(diào)人民群眾利益與政府利益的平衡問(wèn)題。在理論上說(shuō)，政府沒(méi)有自己的利益，政府的利益就是人民群眾的利益。因?yàn)?，土地公有就是全民所有，?guó)有土地增值，獲益的是人民群眾，兩者的利益是一致的。但是，在實(shí)際上并非如此，人民群眾的利益總是具體的利益，是每一個(gè)業(yè)主對(duì)自己的土地權(quán)屬的利益，而政府的利益是政府可以支配的利益，解決的并不是每一個(gè)具體居民的具體利益。因此，政府利益與人民群眾利益盡管是統(tǒng)一的，但存在對(duì)立的內(nèi)容。在這種情況下，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地讓利于民，讓人民群眾能得到更多實(shí)惠，造福于人民，使人民群眾安居樂(lè)業(yè)，生活幸福。事實(shí)上，對(duì)于破解宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期的不確定性，較大地阻力就是來(lái)自于政府，特別是來(lái)自于政府的土地主管部門。只有政府以及政府的土地主管部門擺正了人民群眾利益與政府利益的關(guān)系，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的破解就容易多了。

第二，應(yīng)當(dāng)確定宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值是“一次取得，永久使用”。這個(gè)觀點(diǎn)，是筆者在研究宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題時(shí)得出的結(jié)論。《物權(quán)法》第149條第1款留下來(lái)的自動(dòng)續(xù)期不確定性問(wèn)題，就是要解決《物權(quán)法》通過(guò)自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定究竟要給人民群眾一個(gè)什么樣的物權(quán)？這個(gè)用益物權(quán)究竟是有期限的權(quán)利，還是無(wú)期限的權(quán)利？從“自動(dòng)續(xù)期”的文義邏輯上推論，一個(gè)有期限的物權(quán)經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期，就會(huì)變成一個(gè)永久性的權(quán)利。這就是說(shuō)，一個(gè)規(guī)定有期限的權(quán)利，在期滿后通過(guò)自動(dòng)續(xù)期而自動(dòng)展期；由于續(xù)期沒(méi)有規(guī)定具體期間，或者就是規(guī)定了續(xù)期的期間，但新的期間屆滿仍然還是要自動(dòng)續(xù)期，因而就會(huì)使這個(gè)權(quán)利永久存續(xù)下去，不再受期間的限制。那么，這個(gè)權(quán)利就成為一個(gè)永久性的權(quán)利。不僅如此，就從立法者規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”的本意推論，宅地使用權(quán)作為永久性用益物權(quán)，也在其立法本意之中。因?yàn)椋?guī)定宅地使用權(quán)期間屆滿自動(dòng)續(xù)期，就是要保證老百姓安居樂(lè)業(yè)，住宅建設(shè)用地權(quán)只有通過(guò)自動(dòng)續(xù)期而使其成為永久性的權(quán)利，才能夠保障老百姓各安其居而樂(lè)其業(yè)，實(shí)現(xiàn)立法者的目的。同時(shí)有恒產(chǎn)者有恒心，所謂恒產(chǎn)，并不是房屋而是土地，人民群眾只要擁有了永久的宅地使用權(quán)這個(gè)恒產(chǎn)，才能夠?qū)?guó)家有恒心，否則就會(huì)欠缺恒心，就會(huì)移居海外。因此，解決宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期的不確定性，就是要通過(guò)自動(dòng)續(xù)期的法律安排，確定宅地使用權(quán)是一個(gè)“一次取得永久使用”的永久性用益物權(quán)。

第三，正是因?yàn)檎厥褂脵?quán)期滿后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期而成為一個(gè)永久性用益物權(quán)。因此，宅地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期一定不是一個(gè)有期限的自動(dòng)續(xù)期，即對(duì)宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期不得設(shè)置新的期限，經(jīng)過(guò)一次自動(dòng)續(xù)期后，這個(gè)權(quán)利就不存在自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題了，因而，就是一個(gè)永久性用益物權(quán)。這樣的解釋，并不違反《物權(quán)法》第149條第1款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是這一條款的必然內(nèi)容。任何主張對(duì)宅地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期再加上一個(gè)新期限的意見(jiàn)，都是違反《物權(quán)法》規(guī)定的。

第四，宅地使用權(quán)經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期成為業(yè)主的永久性用益物權(quán)，國(guó)家必須對(duì)該用益物權(quán)予以充分的保障。在國(guó)家沒(méi)有重大公共利益需要的情況下，不得征收宅地使用權(quán)，避免損害居民的住宅權(quán)。同時(shí)，這個(gè)永久性用益物權(quán)是城鎮(zhèn)居民的恒產(chǎn)，與其他物權(quán)同等保護(hù)，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都不得侵犯，享有完整的支配權(quán)，其行使和轉(zhuǎn)讓權(quán)利不受限制，并且應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許權(quán)利人的繼承人予以繼承，使這個(gè)土地權(quán)屬變成真正的恒產(chǎn)。

第五，在宅地使用權(quán)經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期成為一個(gè)永久性的用益物權(quán)后，應(yīng)當(dāng)確定，國(guó)家是城市土地的所有者，宅地使用權(quán)人是用益物權(quán)人，宅地使用權(quán)人通過(guò)購(gòu)買商品房合同，從開(kāi)發(fā)商手里繼受取得宅地使用權(quán)，其與國(guó)家形成了所有權(quán)人與土地使用權(quán)人的關(guān)系。這樣一個(gè)關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)采用繼續(xù)支付土地出讓金的方法，而應(yīng)當(dāng)采用交納稅金的方式來(lái)固定，即宅地使用權(quán)人永久使用國(guó)家享有所有權(quán)的土地，而宅地使用權(quán)人使用國(guó)家享有所有權(quán)的土地就應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)向政府交納稅金的義務(wù)。對(duì)這樣的公法關(guān)系，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家立法，確定宅地使用權(quán)人與國(guó)家作為土地所有權(quán)人之間的關(guān)系，確定業(yè)主能夠接受的象征性的稅金比例和繳納方法。其他任何機(jī)關(guān)都沒(méi)有權(quán)力制定這樣的法律。

破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期不確定性的立法辦法

破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的不確定性，目前有兩個(gè)特別有利的條件：其一，《意見(jiàn)》中關(guān)于“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”的要求，就是破解這種不確定性的有力舉措。

其二，立法機(jī)關(guān)正在加緊制定《民法典》，其中任務(wù)之一就是對(duì)《物權(quán)法》進(jìn)行修訂，作為民法分則的物權(quán)編，這就給修訂物權(quán)法第149條第1款關(guān)于宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期提供了一個(gè)最好的時(shí)機(jī)。在這兩個(gè)有利條件下，破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的不確定性，就具備了完全的條件。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)抓住有利時(shí)機(jī)，解決在2007年制定《物權(quán)法》時(shí)留下的立法空白和重大遺憾，將這個(gè)不確定性予以確定。

在將《物權(quán)法》修訂為民法分則物權(quán)編時(shí)，可以在下述兩個(gè)辦法中選擇一個(gè)方法，破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的不確定性：

一是直接規(guī)定宅地使用權(quán)為無(wú)期限的用益物權(quán)。民法分則物權(quán)編對(duì)凡是用于住宅建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，一律規(guī)定為無(wú)期限的用益物權(quán)，開(kāi)發(fā)商從政府手里通過(guò)出讓的方法取得宅地使用權(quán)，就是無(wú)期限的權(quán)利，在開(kāi)發(fā)商將商品房賣給城市居民時(shí)，將宅地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓給業(yè)主，使業(yè)主取得永久性的宅地使用權(quán)。同時(shí)還可以規(guī)定，在取得宅地使用權(quán)70年后，業(yè)主應(yīng)該向政府交納稅金，以此確認(rèn)宅地使用權(quán)人與國(guó)家作為土地所有權(quán)人的關(guān)系。

二是規(guī)定宅地使用權(quán)期滿后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期而變?yōu)橛谰眯杂靡嫖餀?quán)。民法分則物權(quán)編對(duì)于宅地使用權(quán)可以仍然維持70年的期限，但應(yīng)明確規(guī)定，宅地使用權(quán)70年期間屆滿后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期，成為無(wú)期限的永久性用益物權(quán)。同時(shí)明確規(guī)定，在宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期后，使用權(quán)人不負(fù)擔(dān)補(bǔ)交土地出讓金的義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)向土地所有權(quán)人繳納適當(dāng)稅金，繳納稅金的方法應(yīng)當(dāng)由國(guó)家法律另行規(guī)定。

上述兩個(gè)方法都符合我國(guó)目前城市土地屬于國(guó)家所有的憲法規(guī)定。相比較而言，前者解決問(wèn)題比較徹底，后者更為穩(wěn)妥。因而，筆者比較傾向于后一種意見(jiàn)。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任、法學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法條文說(shuō)明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年。

②楊立新：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》，2016年第4期。

③楊立新：《期滿自動(dòng)續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)》，《東方法學(xué)》，2016年第4期。

責(zé)編/肖晗題     美編/王夢(mèng)雅