2016年12月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對于落實黨的十八屆四中全會確立的全面推進依法治國、建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)，對于使法治真正成為各級黨委、政府治國理政的準(zhǔn)則和基本運作方式具有十分重大的意義。

中央之所以在十八屆四中全會召開兩年后又頒發(fā)此規(guī)定，特別明確縣級以上地方各級黨政主要負(fù)責(zé)人為推進治建設(shè)第一責(zé)任人，并具體規(guī)定黨政主要負(fù)責(zé)人作為“第一責(zé)任人”推進法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)，其背景和緣由在于：黨的十八屆四中全會確定了全面推進依法治國、建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)以后，全國各地區(qū)各部門大多予以高度重視，絕大多數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部注重運用法治思維和法治方式治國理政，大力推進本地區(qū)本部門的法治建設(shè)。但是也有個別地區(qū)和部門，其黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對法治的意愿不高，重視不夠，不愿意或不習(xí)慣運用法治思維和法治方式治國理政。雖然他們在各種會議上也講法治，在各種文件中也提出法治的種種要求，但是在實際工作中卻把法治棄之一旁，甚至完全背離法治。特別是當(dāng)依法辦事可能影響他們正進行的“政績”工程的效率，從而影響他們的切身利益時，他們可能會指示或命令其下屬選擇采取違反法治或規(guī)避法律的方式行事。他們違反法治或規(guī)避法律的違法行為不可避免地引起廣大人民群眾的不滿，有時甚至引發(fā)群體性事件，造成社會不穩(wěn)定或?qū)е聬毫拥恼斡绊?。正是為了糾正這些問題，保證依法治國目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)，中央特別針對各地區(qū)各部門黨政主要負(fù)責(zé)人發(fā)布了上述規(guī)定。之所以特別針對黨政主要負(fù)責(zé)人，即黨政一把手，而不是針對一般干部或一般黨政負(fù)責(zé)人發(fā)文，其原因主要有以下三個方面。

能否實現(xiàn)依法治國、建設(shè)法治國家的目標(biāo)，黨政一把手是否真心實意推進法治建設(shè)是關(guān)鍵

一個地區(qū)、一個部門，能否真正實行法治，能否不斷推進法治建設(shè)，能否將法治的要求落實到各項具體的事業(yè)和工作中，關(guān)鍵在于該地區(qū)、部門的黨政一把手是否有真正實行法治的意愿，是否真心實意推進法治建設(shè)。只有我們各級黨政一把手有真正實行法治的意愿，不僅在法治有助于其所進行的相應(yīng)事業(yè)、相應(yīng)工作的開展、推進，有助于給其“政績”、利益加分時有實行法治、依法辦事的意愿，而且在法治對其所進行的相應(yīng)事業(yè)、相應(yīng)工作形成一定制約，有可能影響相應(yīng)事業(yè)、相應(yīng)工作的進度、效率，無助于給其“政績”、利益加分，甚至給其“政績”、利益減分時仍然有實行法治、依法辦事的意愿，依法治國，建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)才能實現(xiàn)。而要做到這一點，就必須給予各級黨政一把手以實行法治，推進法治建設(shè)的一定“壓力”，促使他們不得不像抓其他事業(yè)、其他工作一樣抓法治，像重視其他事業(yè)、其他工作一樣重視法治，使他們在任何時候任何情況下都不能對法治建設(shè)有松懈情緒和敷衍塞責(zé)的態(tài)度。

正是基于此，所以中央特別發(fā)文，明確各級黨政一把手是所在地區(qū)、部門推進法治建設(shè)的第一責(zé)任人。賦予各級黨政一把手“法治建設(shè)第一責(zé)任人”的地位既是確立其推進法治建設(shè)的責(zé)任，同時也是將其推進所在地區(qū)、部門法治建設(shè)的情況與其政績掛鉤，其所在地區(qū)、部門法治建設(shè)取得進展，其政績自然加分，反之，其政績也就相應(yīng)減分，甚至要被追責(zé)、問責(zé)。只有這樣，才能促使各級黨政一把手們對其所管轄地區(qū)、部門的法治建設(shè)真抓實干，而不是光說不干，或虛與委蛇。

黨政一把手要對自己在推進法治建設(shè)方面應(yīng)履行什么職責(zé)有全面深入的了解

中央發(fā)布的上述《規(guī)定》，除了明確各級黨政一把手作為“推進治建設(shè)第一責(zé)任人”的地位和責(zé)任以外，另一項主要內(nèi)容就是確定黨政一把手在推進法治建設(shè)方面各自的職責(zé)。因為只有職責(zé)明確了，各級黨政一把手們才可能在推進法治建設(shè)方面扎扎實實去真抓實干。真抓實干的前提首先是要明了“真抓”抓什么，“實干”干什么。正因為如此，中央發(fā)布的上述《規(guī)定》特別以具體列舉的方式分別確定黨委主要負(fù)責(zé)人和政府主要負(fù)責(zé)人在推進法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)。

《規(guī)定》具體列舉的黨委主要負(fù)責(zé)人在推進法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)包括下述六項：一是充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，定期聽取有關(guān)工作匯報，及時研究解決有關(guān)重大問題，將法治建設(shè)納入地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃和年度工作計劃，與經(jīng)濟社會發(fā)展同部署、同推進、同督促、同考核、同獎懲；二是堅持全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)治黨，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力；三是嚴(yán)格依法依規(guī)決策，落實黨委法律顧問制度、公職律師制度，加強對黨委文件、重大決策的合法合規(guī)性審查；四是支持本級人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作，督促領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員和下級黨政主要負(fù)責(zé)人依法辦事，不得違規(guī)干預(yù)司法活動、插手具體案件處理；五是堅持重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向，加強法治工作隊伍建設(shè)和政法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)；六是深入推進法治宣傳教育，推動全社會形成濃厚的法治氛圍。

《規(guī)定》具體列舉的政府主要負(fù)責(zé)人在推進法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)亦有下述六項：一是加強對本地區(qū)法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定工作規(guī)劃和年度工作計劃，及時研究解決法治政府建設(shè)有關(guān)重大問題，為推進法治建設(shè)提供保障、創(chuàng)造條件；二是嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策法定程序，建立健全政府法律顧問制度、公職律師制度，依法制定規(guī)章和規(guī)范性文件，全面推進政務(wù)公開；三是依法全面履行政府職能，推進行政執(zhí)法責(zé)任制落實，推動嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；四是督促領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員和政府部門主要負(fù)責(zé)人依法行政，推動完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，糾正行政不作為、亂作為；五是自覺維護司法權(quán)威，認(rèn)真落實行政機關(guān)出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度；六是完善行政機關(guān)工作人員學(xué)法用法制度，組織實施普法規(guī)劃，推動落實“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任。

《規(guī)定》就各級黨政一把手推進法治建設(shè)的上述職責(zé)予以具體明確規(guī)定對于依法治國，建設(shè)法治國家的目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)顯然是非常必要的。否則，職責(zé)不清，責(zé)任不明，何以形成推進的動力。

黨規(guī)對黨政一把手是否全面和忠實履行職責(zé)應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督機制

如前所述，各級黨政一把手對于法治的態(tài)度是全面推進依法治國，實現(xiàn)建設(shè)法治國家目標(biāo)和任務(wù)的關(guān)鍵。為了保障法治機制中這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)真正發(fā)揮其功能和作用，《規(guī)定》不僅確定了各級黨政一把手“第一責(zé)任人”的地位、責(zé)任和明確規(guī)定其推進法治建設(shè)應(yīng)履行的職責(zé)，而且還創(chuàng)設(shè)了對這種地位、責(zé)任和相應(yīng)職責(zé)進行監(jiān)督的保障機制。因為，如果沒有監(jiān)督保障，即使《規(guī)定》確定了其地位、責(zé)任和相應(yīng)職責(zé)，也都可能只是徒具形式而難以產(chǎn)生實際的效果。正是慮及于此，《規(guī)定》對各級黨政一把手是否全面和忠實履行推進法治建設(shè)“第一責(zé)任人”職責(zé)設(shè)定了三項監(jiān)督保障機制：一是要求黨政主要負(fù)責(zé)人將履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況列入年終述職內(nèi)容，上級黨委應(yīng)當(dāng)對下級黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況開展定期檢查和專項督查；二是要求上級黨委將下級黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況納入政績考核指標(biāo)體系，作為考察使用干部、推進干部能上能下的重要依據(jù)；三是要求有關(guān)監(jiān)督部門對不履行或者不正確履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的黨政主要負(fù)責(zé)人，依照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)予以問責(zé)。

《規(guī)定》確立的這三項監(jiān)督保障機制：檢查督查、納入政績考核指標(biāo)體系、追責(zé)問責(zé)，對于各級黨政一把手切實履行其推進法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的職責(zé)具有直接的覊束和督促作用：任何黨政一把手，作為“第一責(zé)任人”，如果在推進法治建設(shè)方面不作為，不履行“第一責(zé)任人”應(yīng)履行的職責(zé)，輕則由其上級黨委找其誡勉談話，給其政績考核減分，重則追責(zé)問責(zé)，可能要求其引咎辭職或直接予以免職。這種責(zé)任的“壓力”自然可轉(zhuǎn)化為促使其重視法治，推進法治建設(shè)的動力。

當(dāng)然，各級黨政主要負(fù)責(zé)人推進法治建設(shè)的動力并非完全源于監(jiān)督問責(zé)機制的“壓力”，對于大多數(shù)黨政一把手來說，在很多情況下，其重視法治，推進法治建設(shè)的動力主要不是源于監(jiān)督問責(zé)機制的“壓力”，而是源于他們內(nèi)心對法治的信仰，源于他們的法治理念。這種源動力應(yīng)該是更根本，更有效和更可靠的動力。因此，為了保證各級黨政主要負(fù)責(zé)人自覺履行其推進法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的職責(zé)，各級黨組織應(yīng)該通過各種方式、各種途徑加強對黨政主要負(fù)責(zé)人的法治理念教育，不斷培植他們內(nèi)心的法治信仰，使他們從“組織要我實行法治、推進法治” 逐步轉(zhuǎn)化為“我想實行法治，我要推進法治”，從源于外部壓力不得不重視法治、推進法治轉(zhuǎn)化為由于內(nèi)心向往而自然和自覺地重視法治、推進法治。

不過，這種轉(zhuǎn)化需要一個較長或很長的時間過程，在這個轉(zhuǎn)化的過程中，加強教育、培訓(xùn)、激勵、引導(dǎo)和健全、完善監(jiān)督責(zé)任機制兩者都是同樣必要的，兩者必須雙管齊下。對于法治理念、法治信仰增長較快的黨政一把手們，對他們也許應(yīng)該更多地采用激勵措施；對于法治理念、法治信仰在其內(nèi)心中生長太慢或者根本生長不起來，偏好人治，習(xí)慣于以言代法，以權(quán)壓法的黨政一把手們，對他們也許應(yīng)該更多地適用監(jiān)督責(zé)任制約機制?？傊?，無論如何，在全面推進依法治國，建設(shè)法治國家正處在進行時而非完成時的當(dāng)下歷史階段，通過激勵和制約雙重機制或者其他措施促進各級黨政一把手積極履行推進法治建設(shè)“第一責(zé)任人”的職責(zé)都是必須的，因為法治建設(shè)“第一責(zé)任人”是否嚴(yán)格履責(zé)關(guān)系中國整個法治的成敗。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院講席教授，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）

【參考文獻】

①《中辦國辦印發(fā)<黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定>》，《光明日報》，2016年12月15日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/于珊

【資料鏈接】

《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》中對于黨政主要負(fù)責(zé)人的相關(guān)規(guī)定

第三條　黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一；堅持憲法法律至上，反對以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法；堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；堅持權(quán)責(zé)一致，確保有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究；堅持以身作則、以上率下，帶頭尊法學(xué)法守法用法。

第四條　黨政主要負(fù)責(zé)人作為推進法治建設(shè)第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)切實履行依法治國重要組織者、推動者和實踐者的職責(zé)，貫徹落實黨中央關(guān)于法治建設(shè)的重大決策部署，統(tǒng)籌推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，對法治建設(shè)重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要任務(wù)親自督辦，把本地區(qū)各項工作納入法治化軌道。

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