作者：華僑大學(xué)公共管理學(xué)院副教授　徐晞

社會救助是一項(xiàng)對低收入居民或特殊群體給予物質(zhì)幫助或精神救助的基礎(chǔ)性制度安排。我國長期以來單純依靠政府提供的傳統(tǒng)救助方式，很難公平惠及社區(qū)所有需要對象，也無法有效解決多樣化服務(wù)需求。因此，需要鼓勵社會組織即非營利組織參與社會救助，建立健全物質(zhì)資金幫扶與心理社會支持相結(jié)合、基本救助服務(wù)與專業(yè)化個性化服務(wù)相補(bǔ)充、政府主導(dǎo)與社會參與相銜接的新型社會救助服務(wù)模式從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)精準(zhǔn)救助。

美國作為全球最大的移民社會，基本依靠民間自治的方式提供各種社會服務(wù)并自我結(jié)成社區(qū)，并且平均每175個美國人就擁有一個非營利組織，四分之一的16歲以上的美國人在社會組織中從事志愿工作。布魯明頓是美國印第安納州南部蒙羅縣所轄的一個城市，面積60.5平方公里，僅有人口8萬多人，但擁有非營利組織一千多家，彼此交互合作形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的強(qiáng)大合力，主要以資金支持、資源共享、互助互濟(jì)等方式為社區(qū)低收入及特殊群體提供高效的救助服務(wù)，反映了美國社區(qū)救助的一般狀況。美國社區(qū)治理和社會組織的經(jīng)驗(yàn)可以在充分考慮我國國情的基礎(chǔ)上被有針對性地借鑒。

一、非營利組織之間交互式合作形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

1.由資金支持形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。資金是非營利組織運(yùn)營的首要保障，資金支持編織了一張社會組織互相聯(lián)系的資助網(wǎng)。在布魯明頓，社區(qū)基金會和聯(lián)合之路是主要資助方。社區(qū)基金會一方面以競爭性招標(biāo)方式給予社區(qū)其他非營利組織資金支持，單2014年就向社區(qū)330個非營利組織資助18億美元；另一方面又以1∶2配套資助方式，支持社區(qū)中一些非營利組織的項(xiàng)目運(yùn)作。聯(lián)合之路在布魯明頓社區(qū)有25個認(rèn)證會員，定期將募捐來的善款幫助會員組織發(fā)展運(yùn)作。

2.由相互扶助及資源共享形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。這種關(guān)系能很好地為低收入及特殊群體提供食物、日用品等生活必需品，改善教育、收入環(huán)境。例如，蒙羅縣社區(qū)廚房除了為低收入居民免費(fèi)提供熟食，還為課后在布魯明頓男孩女孩俱樂部（為社區(qū)低收入家庭的6-18歲兒童提供下午放學(xué)后3-7點(diǎn)的課后服務(wù)以及暑期夏令營）、蒙羅縣女孩之家（對社區(qū)低收入家庭的女孩提供課后輔導(dǎo)、全天托管和夏令營）接受課后服務(wù)的孩子提供點(diǎn)心；與Stone Belt（為殘疾人提供教育和服務(wù)的機(jī)構(gòu)）合作，每天由該組織的殘疾志愿者運(yùn)送食物給社區(qū)低收入老人以及收集搬運(yùn)社區(qū)居民捐贈的食物。

3.由咨詢服務(wù)形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。美國非營利組織成立之初應(yīng)根據(jù)各州的法律注冊為公司、非法人社團(tuán)或信托，而后再向聯(lián)邦國稅局申請免稅資格，從而在法律上享有非營利組織的地位和優(yōu)惠。由于布魯明頓社區(qū)的非營利組織大多注冊為公司形式，是布魯明頓商會的會員，享有商會提供的投資（立項(xiàng)）咨詢、商務(wù)推薦、會員聯(lián)誼、宣傳推廣等會員服務(wù)，從而更好地孵化和成長。

二、非營利組織與政府、企業(yè)、公眾等形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

布魯明頓的非營利組織除了彼此之間形成牢固的資源網(wǎng)絡(luò)關(guān)系外，還與所在地政府、企業(yè)、學(xué)校、公眾等組織形成強(qiáng)大的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元主體共治。

1.政府是非營利組織開展社區(qū)救助活動的強(qiáng)大支持者。布魯明頓的非營利組織或多或少獲得過政府的財(cái)政撥款和政府購買服務(wù)的項(xiàng)目收入，為遭受家暴的婦女和兒童提供緊急庇護(hù)、蒙羅縣醫(yī)療志愿診所（由社區(qū)退休醫(yī)護(hù)人員擔(dān)任志愿者，為社區(qū)1.7萬多名沒有醫(yī)療保險(xiǎn)且收入低于聯(lián)邦貧困標(biāo)準(zhǔn)200%以下的社區(qū)居民提供服務(wù)）等組織所獲得的政府財(cái)政撥款占年度收入的一半以上。從政府財(cái)政撥款數(shù)量來看，財(cái)政撥款更側(cè)重于提供或購買最基本的食物和醫(yī)療服務(wù)。

2.企業(yè)是非營利組織社區(qū)救助活動的重要資金扶助者。除了一般性的捐贈外，企業(yè)也是公眾參與捐贈活動的重要載體，例如聯(lián)合之路采取工作場所募款的方式，即依托企業(yè)向其員工籌款，大大降低籌款成本，提高個人捐款的便捷度，也提高普通公眾的參與度。

3.社區(qū)公眾是非營利組織開展社區(qū)救助的有力助推器。社區(qū)公眾對非營利組織的支持主要體現(xiàn)于財(cái)物捐贈和志愿服務(wù)。布魯明頓的公眾對聯(lián)合之路和社區(qū)基金會等組織每年的聯(lián)合募捐、年度籌款活動幾乎耳熟能詳并積極參與，各大超市、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)也都設(shè)有向公眾募捐的渠道。

三、美國社區(qū)救助的網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)

亞利桑那大學(xué)的Provan教授和蒂爾堡大學(xué)的Kenis教授提出三種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)形態(tài)：共享型網(wǎng)絡(luò)治理、領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理和行政型網(wǎng)絡(luò)治理。

首先，共享型網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)參與者之間平等的相互依存和互惠共贏關(guān)系，這在美國社區(qū)服務(wù)和社會救助活動中最為廣泛。非營利組織與政府提供社會救助服務(wù)時(shí)，彼此是一種平等的多邊關(guān)系和相互依存關(guān)系，非營利組織在政府提供的救助產(chǎn)品之余，從各自使命和愿景出發(fā)為社區(qū)居民提供富有品牌特色的服務(wù)，甚至與政府在服務(wù)提供和資源爭取上形成平等的市場競爭關(guān)系。

其次，領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理是網(wǎng)絡(luò)參與者圍繞一個核心參與者形成直接或間接的連接關(guān)系，這種治理形態(tài)更多表現(xiàn)在社區(qū)組織相互之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，如在解決社區(qū)饑餓問題上，布魯明頓的社區(qū)組織形成以食物銀行為核心參與者的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，僅2013年各合作機(jī)構(gòu)從食物銀行獲得食物就達(dá)370萬磅，以各種形式分發(fā)給社區(qū)貧困居民；在社區(qū)醫(yī)療救助上，形成以印第安納大學(xué)醫(yī)院為核心參與者的社區(qū)醫(yī)療救助網(wǎng)絡(luò)體系，為醫(yī)療志愿診所等合作伙伴提供臨床醫(yī)生、化驗(yàn)放射診斷以及必要的住院服務(wù)；在組織經(jīng)費(fèi)爭取上，形成以聯(lián)合之路或社區(qū)基金會為核心機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，社區(qū)多數(shù)組織是聯(lián)合之路的會員，并申請過社區(qū)基金會的經(jīng)費(fèi)支持。

最后，行政型網(wǎng)絡(luò)治理受制或依賴于網(wǎng)絡(luò)外部參與者的資源配置或信息供給，社區(qū)救助活動的開展有賴于政府以及社區(qū)外部組織的資源、信息以及資金管控等關(guān)鍵作用來協(xié)調(diào)并維護(hù)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)。如“食物銀行”的成功運(yùn)作離不開聯(lián)邦合作伙伴的補(bǔ)助和美國農(nóng)業(yè)部政府購買項(xiàng)目，僅2013年通過這兩種途徑獲得的食物分別占14%和26%。

四、我國非營利組織參與社區(qū)救助的治理路徑選擇

1.網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)：宜采用領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)，形成“政府主導(dǎo)+社會組織參與”。在網(wǎng)絡(luò)治理過程中，美國政府與其他治理主體共同參與到公共政策過程，無論是共享型、領(lǐng)導(dǎo)型還是行政型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)都是多個組織之間相互依賴的狀態(tài)，組織之間沒有上下級隸屬關(guān)系，不同于建立在合法權(quán)威之上的科層治理。當(dāng)前，我國社會組織發(fā)展成熟度較低，政府仍然是社會救助的主要力量，要求社會組織與政府在社區(qū)救助服務(wù)中完全形成共享型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)的條件還不夠成熟，可以先從政府領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)過渡到政府作為外部參與人的行政型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)，進(jìn)而最終在某些救助領(lǐng)域形成政府和社會組織共享型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)。

2.網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)系：社會組織交互式合作參與，實(shí)現(xiàn)“核心供給+個性化服務(wù)”。美國的社會組織之間通過網(wǎng)絡(luò)連接在社區(qū)中形成強(qiáng)大合力，通過資金供給、資源共享、互助互濟(jì)等方式為社區(qū)低收入及特殊群體提供救助服務(wù)，共享型、領(lǐng)導(dǎo)型和行政型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)在社會組織提供社區(qū)救助服務(wù)過程中被靈活且富有成效地運(yùn)用。我國社會組織發(fā)展處在起步階段，參與社區(qū)救助服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)不足，資源供給有限，彼此之間的交流合作極少，只有通過網(wǎng)絡(luò)治理形成協(xié)同效應(yīng)才能實(shí)現(xiàn)資源有效配置，并在社區(qū)發(fā)展中更好發(fā)揮作用。社會組織之間的網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)系應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同救助領(lǐng)域、救助服務(wù)特征分別采用不同的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)：非營利組織彼此關(guān)系主要建立在平等合作和互惠互利關(guān)系的基礎(chǔ)上，通常采用共享型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)；當(dāng)單個組織難以承擔(dān)某項(xiàng)社區(qū)救助服務(wù)時(shí)，引入領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)，可以形成一個在社區(qū)非營利組織救助網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)角色或處于中心地位的核心供給機(jī)構(gòu)，而后由數(shù)個非營利組織共同從不同角度、不同層面為社區(qū)居民提供具有個性化特色的服務(wù)；當(dāng)社區(qū)內(nèi)所有非營利組織形成合力也難以提供有效救助服務(wù)時(shí)，可以依托社區(qū)外部權(quán)威組織的資金支持、信息供給和資源配備，形成行政型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)。

3.網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制：形成最大公約數(shù)合作，突出“信任機(jī)制+協(xié)調(diào)機(jī)制”。美國社會的信任程度較高并且具有由銀行、社保局、稅務(wù)局等機(jī)構(gòu)提供完整聯(lián)網(wǎng)記錄的社會征信體系。網(wǎng)絡(luò)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于各方主體真誠且高效的合作，而這種合作關(guān)系的形成需要信任機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和完善。社區(qū)救助網(wǎng)絡(luò)治理體系的建立，應(yīng)在共同利益的基礎(chǔ)上以對話、協(xié)商的機(jī)制加強(qiáng)信息溝通和資源共享，協(xié)調(diào)治理主體之間的利益關(guān)系以及各治理主體與整個治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系。