【摘要】在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，圍繞農(nóng)民工勞動力城市化、基本公共服務(wù)待遇城市化、人的權(quán)利的城市化，以機(jī)制分析（勞資協(xié)商機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制、社會參與機(jī)制）為核心，以政策問題（戶籍政策、就業(yè)政策、社會保障政策、教育政策、住房政策、選舉政策）探討為重點，以農(nóng)民工就業(yè)、公共服務(wù)、落戶、子女教育、住房保障、選舉等為主要問題，梳理農(nóng)民工融入城市社會相關(guān)機(jī)制和政策，并深入剖析農(nóng)民工融入城市的阻力來源與內(nèi)容，在此基礎(chǔ)之上，給出了推進(jìn)農(nóng)民工融入城市社會的政策建議。
【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)民工 融入城市社會 機(jī)制與政策
【中圖分類號】F249.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.03.008
2016年2月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，全面部署深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，要緊緊圍繞新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)任務(wù)，加快推進(jìn)戶籍制度改革，提升城市綜合承載能力，制定完善土地、財政、投融資等配套政策。其中特別強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快落實戶籍制度改革政策，鼓勵各地區(qū)進(jìn)一步放寬落戶條件；全面實行居住證制度，推進(jìn)居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口；推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機(jī)制。因此，農(nóng)民工融入城市社會的機(jī)制與政策問題已經(jīng)提到必須解決的議事日程。
農(nóng)民工融入城市社會是一個多層次的、動態(tài)的概念，農(nóng)民工市民化是一個多階段逐步融入的動態(tài)變化過程。農(nóng)民工融入城市社會包含了初始階段的勞動力城市化，發(fā)展階段的基本公共服務(wù)待遇城市化，以及最終階段的人的權(quán)利的城市化這三個階段。其中，人的權(quán)利的城市化又包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利的城市化、政治權(quán)利的城市化、社會權(quán)利的城市化和文化權(quán)利的城市化，核心是政治權(quán)利的城市化。農(nóng)民工融入城市的過程是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的過程，農(nóng)民工融入城市既要打破城鄉(xiāng)二元體制的制度性障礙，也需要突破城鎮(zhèn)管理和社會治理創(chuàng)新的阻力。
農(nóng)民工融入城市社會的現(xiàn)狀與進(jìn)程
近年來，農(nóng)民工群體數(shù)量持續(xù)增長，并呈現(xiàn)出一些新的特點：從結(jié)構(gòu)上來看，一代農(nóng)民工沒有完全退出歷史舞臺，二代農(nóng)民工成為主體；從分布來看，隨著就近轉(zhuǎn)移的加快，西部地區(qū)農(nóng)民工吸納能力逐漸增強(qiáng)；從生活水平來看，農(nóng)民工收入水平逐年上漲，居住狀況有所改善，但仍遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)就業(yè)人員的平均水平。
農(nóng)民工融入城市的政策訴求狀況。根據(jù)《2015中國社會形勢分析與預(yù)測》報告，從農(nóng)民工融入城市的政策訴求來看，對農(nóng)民工而言，最為關(guān)心的是工資、工時、社會福利等與自身利益直接相關(guān)切的現(xiàn)實問題。也就是說，更多地集中在勞動力城市化過程中的收入等工作待遇問題，以及在基本公共服務(wù)待遇城市化過程中的社會福利問題，而對于政治權(quán)利、社會權(quán)利等人的權(quán)利的城市化過程中的訴求則表現(xiàn)為更高發(fā)展階段的訴求。農(nóng)民工最迫切希望務(wù)工地政府做出改善的幾個方面依次排序，66%受訪農(nóng)民工將工資收入排在第一位；第二項認(rèn)為最重要者，排在第一位的是工作時間，約占20%，社會保險和社會福利則降至13%和12%；第三項中，社會福利排名第一，占21%；所占比例在10%以上的還有住房、社會保險和子女教育；而諸如政治權(quán)益、企業(yè)工會直選、開展集體協(xié)商、戶籍等項目，所占比重極低。
總而言之，當(dāng)前農(nóng)民工更傾向于把自己定位為在城市謀生的過客，他們落戶城市的意愿不高，也很少有人為落戶采取行動。大多數(shù)人覺得沒有城市戶籍并沒有給他們帶來什么麻煩，即使有麻煩大多也是覺得缺乏安定感。而且他們不愿意放棄在農(nóng)村的土地，這些都在一定程度上影響著他們落戶城市的意愿。而農(nóng)民工對提高工資、規(guī)范工作時間、保障社會福利等方面迫切的政策訴求更能反映出他們不愿意落戶城市的原因或者顧慮，社會很大程度上不能給予他們可靠穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和應(yīng)有的社會保障，這是使他們難以立足城市的根本原因。
農(nóng)民工城市融入意愿代際比較分析。關(guān)于新生代和老一代農(nóng)民工體現(xiàn)出不同的城市融入意愿問題。根據(jù)中國南京農(nóng)業(yè)大學(xué)SRT項目問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析結(jié)論，我們認(rèn)為新生代農(nóng)民工的定居城市的意愿明顯強(qiáng)于傳統(tǒng)農(nóng)民工，問卷調(diào)查結(jié)果表明盡管大部分農(nóng)民工傾向于回到農(nóng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)定居，但從具體表象來看，第一代農(nóng)民工相比于新生代農(nóng)民工更加明顯地具有回農(nóng)村定居的意愿；從具體數(shù)據(jù)分析來看，總體上傳統(tǒng)農(nóng)民工定居城市意愿的比例為17.22%，新生代農(nóng)民工定居城市意愿的比例為23.31%；這反映出兩代農(nóng)民工在城市定居意愿上存在著代際差異，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土情結(jié)在第一代農(nóng)民工身上體現(xiàn)得更為明顯。①
由于新生代農(nóng)民工普遍在工作收入、擁有勞動合同的比例及教育年限上明顯高于老一代農(nóng)民工，而傳統(tǒng)農(nóng)民工則在務(wù)農(nóng)經(jīng)驗比例、已婚比例等方面明顯高于新生代農(nóng)民工。②影響新生代農(nóng)民工和傳統(tǒng)農(nóng)民工的城市定居決策的因素有很大差異，對于新生代農(nóng)民工而言，收入水平、婚姻狀況及是否擁有勞動合同是其做出定居決策時最為關(guān)注的因素，總體來看，有勞動合同的農(nóng)民工比沒有勞動合同的農(nóng)民工的定居意愿更高，這個因素對于新生代勞動力的影響程度更高；而對于傳統(tǒng)的農(nóng)民工而言，上述三個因素對他們做出定居決策的影響不顯著，而過往工作經(jīng)歷對傳統(tǒng)農(nóng)民工的影響是顯著的，對新生代農(nóng)民工影響不顯著。③
農(nóng)民工融入城市社會程度分析。第一，經(jīng)濟(jì)層面的融入。當(dāng)前情況下我國農(nóng)民工整體的經(jīng)濟(jì)地位仍處于社會底層，農(nóng)民工的平均工資水平與城鎮(zhèn)職工平均工資水平差距較大。從代際比較的角度來看，相比于新生代農(nóng)民工，第一代農(nóng)民工中低收入群體的比例更低，高收入群體的比例更高，他們參加養(yǎng)老保險的比例更高，在城市購買住房的能力也更強(qiáng)，從經(jīng)濟(jì)實力的絕對水平上比較，第一代農(nóng)民工要略好于新生代農(nóng)民工。但是兩代農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)融入呈現(xiàn)出較為顯著的差異。具體而言，相比于第一代農(nóng)民工，越來越多的新生代農(nóng)民工涌入第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)；他們簽訂勞動合同，參加工傷保險的比例相對較高，表明其在維護(hù)自身勞動權(quán)益方面的意識更強(qiáng)。
第二，社會層面的融入。新生代農(nóng)民工參與各項社會活動的水平要顯著高于第一代農(nóng)民工，與之相對應(yīng)的，他們的交友類型也更為異質(zhì)性，表明了新生代農(nóng)民工主動融入城市社會的意愿和能力更強(qiáng)。新生代農(nóng)民工在閑暇時間聽音樂、看電視、上網(wǎng)、逛街等的比例都顯著高于第一代農(nóng)民工，他們的業(yè)余生活既賦有青年人的時代特征，又開始體現(xiàn)出城市人的生活特點。由血緣和地緣關(guān)系組成的社會網(wǎng)絡(luò)仍是農(nóng)民工在遇到困難時尋求幫助的主要途徑。農(nóng)民工對本地化社會資本的利用能力仍然薄弱，但是在代際之間也呈現(xiàn)出不同特點，第一代農(nóng)民工對政府部門和工會組織的利用能力略高于新生代農(nóng)民工，而后者更善于利用本地市民網(wǎng)絡(luò)和向工作單位尋求幫助。
第三，心理層面的融入?？傮w而言，新生代農(nóng)民工對城市生活的心理融入程度要好于第一代農(nóng)民工。由于戶籍制度的限制，大部分農(nóng)民工仍不認(rèn)同自己是城里人，但是新生代農(nóng)民工中認(rèn)可自身非農(nóng)身份的比例相對更高。同時，新生代農(nóng)民工更加愿意與城市居民交往或者轉(zhuǎn)為城市戶口。但是，新生代農(nóng)民工中身份認(rèn)同模糊、未來發(fā)展不明的個體比例也要更高。由于大多數(shù)新生代農(nóng)民工比較缺乏農(nóng)村務(wù)農(nóng)經(jīng)驗，他們對鄉(xiāng)村生活的感受沒有第一代農(nóng)民工那么強(qiáng)烈，而進(jìn)入城市之后的開始階段又局限于自身各項素質(zhì)的劣勢，很難較快實現(xiàn)其對城市生活的預(yù)期愿景，因此，也更容易陷入一種非城非鄉(xiāng)、進(jìn)退失據(jù)的尷尬境地。
第四，政治層面的融入。通常意義上講，政治融入要受到諸多因素的影響，比如年齡、職業(yè)類型、性別、婚姻、收入水平、受教育水平、政治面貌、社會資本等。據(jù)劉建娥（2013）針對昆明2014份農(nóng)民工問卷調(diào)查的研究發(fā)現(xiàn)④，我國農(nóng)民工現(xiàn)階段年齡、離家打工時間、職業(yè)類型對農(nóng)民工的政治參與有不同程度的影響，性別、婚姻對農(nóng)民工的政治參與不構(gòu)成影響，具體分析來看，年齡每增長1歲，政治參與的可能性會增加2.7%；離家時間每增加1年，政治參與的可能性會增加3.5%；從事服務(wù)行業(yè)的農(nóng)民工政治參與可能性會大大高于從事制造行業(yè)的農(nóng)民工；收入水平對農(nóng)民工政治參與的影響不夠顯著；受教育程度和政治面貌及社會資本對農(nóng)民工政治參與有正向的影響。
第五，文化層面的融入。農(nóng)民工群體遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，從熟人社會邁入陌生人社會，老一代農(nóng)民工由于普遍受教育水平比較低，收入水平比較低，居住條件往往不夠理想，勞動強(qiáng)度比較大，這迫使他們無暇顧及自身的精神文化追求。而新生代農(nóng)民工即便擁有相對較高的教育水平，但他們相較老一代農(nóng)民工沒有農(nóng)村生活經(jīng)驗和較深的鄉(xiāng)土情結(jié)，而融入城市短時間內(nèi)又面臨諸多障礙，自身的價值短期內(nèi)也無法得到認(rèn)可，因此，和老一代農(nóng)民工類似，文化訴求對他們來說相對比較奢侈；其次，城市當(dāng)中由于長期形成的固有的主流文化氛圍，對農(nóng)民工群體著實存在一定的排斥，導(dǎo)致農(nóng)民工對城市逐漸缺乏責(zé)任感，加深了其與城市之間的隔閡。未來時期內(nèi)，為了促進(jìn)農(nóng)民工更好地融入到文化社會當(dāng)中去，除了農(nóng)民工自身各項素質(zhì)的提高之外，政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起重要責(zé)任，如推進(jìn)制度改革，逐步消除戶籍帶來的文化公共服務(wù)壁壘；促進(jìn)教育公平，提高農(nóng)民工的文化素質(zhì)；適度增加農(nóng)民工人大代表比例，提高農(nóng)民工的政治地位；促進(jìn)更多的文化類公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)民工開放等。
農(nóng)民工融入城市社會的機(jī)制分析
本部分主要從勞資協(xié)商機(jī)制、農(nóng)民工社會參與機(jī)制以及農(nóng)民工城市化的成本分擔(dān)機(jī)制這三方面內(nèi)容著手，對農(nóng)民工融入城市社會的有關(guān)機(jī)制進(jìn)行研究。
勞資協(xié)商機(jī)制。勞資平等協(xié)商機(jī)制是解決勞資糾紛的重要渠道，也是農(nóng)民工勞動力城市化的重要保障機(jī)制。改革開放以來，農(nóng)民工群體在現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中做出了巨大貢獻(xiàn)，勞資協(xié)商機(jī)制方面由于國家政策法規(guī)缺失、制度不完善、單位執(zhí)行不力等問題的存在，導(dǎo)致了農(nóng)民工的合理的工資待遇水平得不到保障。近幾年關(guān)于農(nóng)民工勞資協(xié)商機(jī)制的制度建設(shè)主要有以下進(jìn)展：
人保部2006年4月29日發(fā)布關(guān)于貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見的實施意見》（勞社部發(fā)[2006]15號），從建立農(nóng)民工工資支付保障制度、合理確定和逐步提高農(nóng)民工工資水平、嚴(yán)格執(zhí)行勞動合同制度、加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察執(zhí)法等方面做出總體部署；國務(wù)院2014年9月12日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，提出要著力維護(hù)農(nóng)民工的勞動保障權(quán)益，保障農(nóng)民工工資報酬權(quán)益。在建設(shè)領(lǐng)域和其他容易發(fā)生欠薪的行業(yè)推行工資保證金制度，在有條件的市縣探索建立健全欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度，完善并落實工程總承包企業(yè)對所承包工程的農(nóng)民工工資支付全面負(fù)責(zé)制度、勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動治理惡意欠薪制度、解決欠薪問題地方政府負(fù)總責(zé)制度，推廣實名制工資支付銀行卡。落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬原則。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上合理調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，推動農(nóng)民工參與工資集體協(xié)商，促進(jìn)農(nóng)民工工資水平合理增長（人力資源社會保障部會同公安部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、最高人民法院、全國總工會負(fù)責(zé)）；2014年10月14日國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見宣傳提綱的通知》。盡管農(nóng)民工勞資協(xié)商機(jī)制的制度建設(shè)方面取得了顯著成效，但當(dāng)前農(nóng)民工勞資協(xié)商機(jī)制仍存在以下幾方面問題需要解決：
一是勞資協(xié)商機(jī)制各方協(xié)商主體的代表性不足。在勞動關(guān)系的基本理論中，勞方追求的是工資和福利的最大化，資方追求的是利潤的最大化，在企業(yè)收益既定的條件下，勞資雙方在利益上是對立的關(guān)系，因此作為理性的各方需要通過平等協(xié)商以達(dá)到各方利益的平衡，這要求各方的代言人在協(xié)商中能真實準(zhǔn)確地反映其代表的群體的利益訴求。目前我國的三方協(xié)商主體在國家和地方兩個層面上存在一定的差異，國家層面上政府的代表是人力資源和社會保障部，勞方的代表是中華全國總工會，資方的代表是中國企業(yè)聯(lián)合會。在地方層面上，三方協(xié)商主體除了勞動行政管理部門、工會、企聯(lián)外，各地方根據(jù)各自的實際情況分別把國資委、經(jīng)貿(mào)委、工商聯(lián)、個私協(xié)會，甚至當(dāng)?shù)刂髽I(yè)家等作為資方代表參與三方協(xié)商。從中可以看出，作為政府的代表只有勞動行政管理部門，其實國家層面上只是人力資源和社會保障部下屬的勞動關(guān)系司，地方層面上只是人保廳下屬的勞動關(guān)系處，從而使政府完全由一個具體的行政職能部門來代表，不論在層次上還是在智能上都很難作為政府的全面代言者，使協(xié)商內(nèi)容的權(quán)威性大打折扣。而作為資方代表的企業(yè)聯(lián)合會或者企業(yè)家協(xié)會成員主要是國有和集體大中型企業(yè)，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私營企業(yè)在用工數(shù)量和企業(yè)數(shù)量上都占據(jù)主體，因此國家層面的三方機(jī)制的資方代表性是不足的。地方層面的三方機(jī)制發(fā)育更加不健全，縣級層面甚至沒有企聯(lián)或企業(yè)家協(xié)會組織。工會雖然是工人唯一的合法利益代表，但是由于我國工會的力量格局和權(quán)利意識還沒有得到很好的形成發(fā)展，工會干部由黨政組織任命，經(jīng)費由企業(yè)撥付或政府補(bǔ)助，使得工會和會員之間代表作用被大大削弱。
二是農(nóng)民工總體文化水平偏低，維權(quán)意識法律意識欠缺。我國農(nóng)民工由于受文化知識水平及經(jīng)驗所限，在出現(xiàn)勞資糾紛時往往不知道該到哪個部門投訴，農(nóng)民工的法制觀念和維權(quán)意識比較淡薄，用人單位拒簽勞動合同，也聽之任之。有些農(nóng)民工為了保證擇業(yè)自由，自己也不愿意簽訂勞動合同。因此，一旦發(fā)生侵權(quán)事件，農(nóng)民工自身缺乏證據(jù)，加之取證困難，導(dǎo)致其合法權(quán)益難以受到法律保護(hù)，不利于維權(quán)工作開展。
三是政府相關(guān)各部門之間協(xié)調(diào)不暢，維權(quán)資源存在不足。當(dāng)前在解決拖欠農(nóng)民工工資問題上，地方政府存在著制度不銜接、工作不順暢等問題，由于相關(guān)部門條塊分割，互相之間連接不暢，缺少統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)或協(xié)作機(jī)制，部門之間雖然有一些小范圍的協(xié)作和配合，但總體上還不能滿足維權(quán)的需要，維權(quán)資源還未有效整合，綜合維權(quán)優(yōu)勢還未形成。在財力、人力上，維權(quán)經(jīng)費和人員配備的缺口較大，使部門職能作用難以充分發(fā)揮。
四是“一調(diào)一裁二審”的體制導(dǎo)致勞動爭議糾紛解決過程周期長、成本高。根據(jù)《企業(yè)勞動爭議處理條例》的規(guī)定，勞動仲裁庭處理勞動爭議的期限是60日，案件復(fù)雜可適當(dāng)延長，但不得超過30日。當(dāng)事人不服裁決可以在收到裁決書之日起15日內(nèi)向人民法院起訴，法院適用民事程序?qū)徖韯趧訝幾h案件，一審普通程序的審理期限是6個月，有特殊情況可以延長6個月；若當(dāng)事人不服，一審判決可以在收到判決書之日起15日內(nèi)上訴，二審程序?qū)徖砥谙奘?個月，特殊情況也可延長。按照這樣的審理程序，一起勞動爭議案件在正常情況下也往往需要近1年的時間才能解決。這種耗時費力的爭議解決機(jī)制，往往會給勞動者的合法權(quán)益造成很大的損害，因為資方利用法律規(guī)定中的弊端容易采用拖延戰(zhàn)術(shù)，然而勞動者卻沒有足夠的時間、精力和財力，很可能因為折騰不起而放棄救濟(jì)。從審判的社會效果來看，后一種處理方式程序相對繁瑣，時間消耗較長，農(nóng)民工往往難以等待，特別是農(nóng)民工的工資到了歲末年尾就會出現(xiàn)討要高峰，外出務(wù)工者急于拿到工錢后返鄉(xiāng)過年，長時間的等待容易引發(fā)惡性事件。
社會參與機(jī)制。農(nóng)民工參政議政和參加社會管理是人的權(quán)利城市化的主要體現(xiàn)，農(nóng)民工社會參與機(jī)制是建設(shè)包容性城市的重要機(jī)制。當(dāng)前農(nóng)民工社會參與機(jī)制還存在一些不完善之處。
農(nóng)民工社會參與動機(jī)狹隘。由于利益相關(guān)性低、體制阻礙、政治效能感低等因素，農(nóng)民工對政治參與關(guān)注不夠，表現(xiàn)為農(nóng)民工政治參與意識冷漠。社會發(fā)展和城市生活使農(nóng)民工的權(quán)利意識正在逐步增強(qiáng)，農(nóng)民工希望通過參與當(dāng)?shù)卣紊顏肀磉_(dá)自己的愿望，維護(hù)自身的利益，農(nóng)民工的政治渴求正日益呈現(xiàn)出逐漸發(fā)展的趨勢。農(nóng)民工政治參與大多不是出于維護(hù)社會公共利益的目的，而往往是在利益的驅(qū)動下或在自身利益受損后才進(jìn)行的，參與動機(jī)比較狹隘。⑤
農(nóng)民工社會參與機(jī)制不健全。城市是農(nóng)民工生活和工作的地方，與農(nóng)民工的切身利益密切相關(guān)，但農(nóng)民工在城市社會中處于失語者的地位，沒有掌握對自己生存利益相關(guān)的社會事務(wù)的話語權(quán)，沒有合法的、制度化的利益表達(dá)渠道，沒有形成一個維護(hù)自身權(quán)益的正式組織，因而就無法形成強(qiáng)有力的團(tuán)體來保護(hù)自己的利益，表達(dá)自己的意見和心聲。農(nóng)民工政治參與的主體往往由農(nóng)民工個人或其家族親友組成，其參與行為往往不通過正常的參與機(jī)制進(jìn)行，缺乏組織和制度規(guī)范。
農(nóng)民工社會參與成本較高。農(nóng)民工的社會經(jīng)濟(jì)地位決定了他們沒有多余的財力和精力能夠投入到政治參與中來，他們參與動機(jī)主要是出于維護(hù)自身利益的考慮，也即只有在現(xiàn)實生活中他們自身的利益受到了侵害尤其是公共權(quán)力的侵害，忍無可忍時才不得不為了維護(hù)自己的權(quán)利進(jìn)行參與。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后和參與成本的高昂是導(dǎo)致農(nóng)民工非制度化政治參與的重要原因。由于農(nóng)民工對制度化的政治參與關(guān)心少，利益受損時往往采取非制度化參與行為，此類行為往往缺乏合法性，很難達(dá)到參與目的，參與效果較差，因此導(dǎo)致農(nóng)民工的政治參與意義自我評價也低。
成本分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)民工融入城市社會是一個涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、社會福利保障的系統(tǒng)工程，需要包括中央與地方政府、企業(yè)、農(nóng)民工自身在內(nèi)龐大的財力支出。因此，為了加快推進(jìn)農(nóng)民工融入城市的進(jìn)程，亟需合理界定個人、政府和企業(yè)，政府之間，老市民與新市民之間在農(nóng)民工市民化中的包括支出責(zé)任等在內(nèi)的成本分擔(dān)機(jī)制。
一是政府、企業(yè)、個人三者間的分擔(dān)機(jī)制。對農(nóng)民工自身來說，應(yīng)承擔(dān)在城市生活方面的成本。作為農(nóng)民工市民化的主體，盡管農(nóng)民工的財力比較薄弱，自身能夠分擔(dān)的成本十分有限，但仍需解決自身在城市生活的日常開支成本，即在城市生活的水、電、氣、交通、通訊、食物等方面的開支，以及社會保障中需要個人承擔(dān)的支出。同時，要加快轉(zhuǎn)變觀念，在保障自身在農(nóng)村土地權(quán)益的前提下，積極盤活農(nóng)村資產(chǎn)，參與政府對城市安居成本和社會保障的成本分擔(dān)。對企業(yè)來說，應(yīng)承擔(dān)勞動保障成本。企業(yè)對農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)，即要求企業(yè)基于“同工同酬、同工同時、同工同權(quán)”的原則正視農(nóng)民工正常的勞動合同、工資待遇、福利保障等基本權(quán)利，嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)要求，為農(nóng)民工提供必要的勞動保護(hù)條件和職業(yè)病防治措施，改善農(nóng)民工的工作環(huán)境，重視企業(yè)的人力資本投資，加強(qiáng)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)素質(zhì)提升，并給予農(nóng)民工必要的交流與晉升機(jī)會，逐步增強(qiáng)農(nóng)民工的市民化能力。對政府來說，應(yīng)承擔(dān)滿足農(nóng)民工市民化所必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共教育、養(yǎng)老、社會救助、公共衛(wèi)生、公共文化等公共服務(wù)成本。同時，還應(yīng)處理好中央分?jǐn)偱c地方分?jǐn)偟年P(guān)系，按照事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的原則，合理界定中央與地方政府以及不同層級地方政府在農(nóng)民工市民化中的支出責(zé)任。也要處理好農(nóng)民工流出地和流入地之間的關(guān)系，防止逆向補(bǔ)貼。當(dāng)前廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份是主要農(nóng)民工輸入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的中西部省份是農(nóng)民工主要輸出地，盡管農(nóng)民工為輸入地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但當(dāng)前很多公共服務(wù)（如新農(nóng)合、民工子女教育、留守老人等）仍然由輸出地政府承擔(dān)，這就形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的農(nóng)民工輸出地對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高的農(nóng)民工輸入地的逆向補(bǔ)貼。
二是政府間分擔(dān)機(jī)制。明確中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府之間在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中基本公共服務(wù)供給的事權(quán)和支出責(zé)任。按照公共事項的受益范圍、成本效益以及發(fā)揮自主性、積極性等原則，進(jìn)一步劃分事權(quán)。建立健全基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付制度，以常住人口為因素，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相掛鉤，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性和合理性。在將基本公共服務(wù)事權(quán)下放基層政府的同時，進(jìn)一步增強(qiáng)和保障基層政府的財力；在由輸入地政府為主承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本公共服務(wù)供給責(zé)任的同時，進(jìn)一步激發(fā)輸入地政府的積極性，確保事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。
三是老市民與新市民共擔(dān)機(jī)制。在農(nóng)民工融入城市過程中，不僅需要各級政府、企業(yè)以及農(nóng)民工自身分擔(dān)相應(yīng)的成本，還需要城市老居民的幫助，只有老市民充分接納新市民，新市民充分融入老市民，才能真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化老市民與新市民共擔(dān)機(jī)制，形成老市民幫扶新市民的幫扶機(jī)制，推進(jìn)形成城市新老市民共建、共享、共促新局面，增強(qiáng)新老市民交流溝通、共同服務(wù)、政治參與等，既在一定程度上分擔(dān)農(nóng)民工融入城市成本，又促進(jìn)新老市民的深入融合。
農(nóng)民工融入城市社會的政策問題分析
本部分對農(nóng)民工融入城市社會涉及到的主要政策問題，即戶籍政策、就業(yè)政策、社會保障政策、教育政策以及城鎮(zhèn)管理，進(jìn)行認(rèn)真地梳理和分析。
戶籍政策。隨著改革開放，對放寬戶口遷移的政策也相繼出臺。1980年，由公安部、糧食部、國家人事局共同頒布《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定》，之后陸續(xù)出臺關(guān)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策，將“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制指標(biāo)由不超過當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)人口的0.15%進(jìn)一步放寬為0.2%。1984年由國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》中規(guī)定:“凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，統(tǒng)計為‘非農(nóng)業(yè)’人口”。該政策被認(rèn)為具有打開二元戶籍政策缺口的一個里程碑式的意義。1985年，由全國人大常委會頒布的《中華人民共和國居民身份證條例》規(guī)定，不分城鄉(xiāng)，每人均發(fā)身份證用以驗證身份，這一變革極大方便了人口的自由流動及就業(yè)。1994年以后，國家取消了按照商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，以居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。改革的總體思路是逐步實現(xiàn)戶籍的證件化管理。1997年，由國務(wù)院批準(zhǔn)公安部實施的《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》規(guī)定，允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的鄉(xiāng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口，同時嚴(yán)格控制大中城市，特別是特大城市人口的機(jī)械式增長。1998年由《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》指出新生兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市購買商品房等條件以及符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予落戶。2006年由國務(wù)院頒布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出要逐步地、有條件地解決長期在城市就業(yè)和居住農(nóng)民工的戶籍問題。中小城市和小城鎮(zhèn)要適當(dāng)放寬農(nóng)民工落戶條件；大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問題，對農(nóng)民工中的勞動模范、先進(jìn)工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻(xiàn)者，應(yīng)優(yōu)先準(zhǔn)予落戶。具體落戶條件，由各地根據(jù)城市規(guī)劃和實際情況自行制定。改進(jìn)農(nóng)民工居住登記管理辦法。截至2007年3月，已有河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣西、陜西、重慶、四川12個省、自治區(qū)、直轄市相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口，實現(xiàn)了居民身份法律意義上的平等。2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。2014年由國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。從改革開放到現(xiàn)在的戶籍制度的變遷中我們可以看到二元戶籍制度壁壘在逐漸打破，制度上為保證城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行，在區(qū)別中小城鎮(zhèn)、大城市和特大城市的基礎(chǔ)上逐步有序地放開戶籍政策，也取得了很大的成效。
盡管《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市的落戶政策，但由于目前附加在戶籍政策上的公共服務(wù)等各種福利，做到基本公共服務(wù)均等化仍然有一定困難。一些農(nóng)民并不愿意放棄農(nóng)村戶口，一是由于農(nóng)村戶口附帶的承包地、集體經(jīng)濟(jì)等利益，二是由于其并不確定自己足夠擁有在城鎮(zhèn)生存的工作技能，認(rèn)為還是農(nóng)村生活成本低。另外一些農(nóng)民工主要集中于大城市或特大城市從事建筑、服務(wù)以及制造業(yè)等，這些城市的戶籍政策又趨于收緊，使其無法進(jìn)入。所以盡管政策層面鼓勵農(nóng)民工到小城鎮(zhèn)落戶，但在實際實施過程中仍然存在諸多問題。
所以，農(nóng)民工融入城市社會的戶籍問題的本質(zhì)并不是戶籍身份本身，而是附著在戶籍政策上的各種福利性的資源配置。改革戶籍制度實際上是消除與戶籍相關(guān)的社會福利設(shè)施，把戶籍和非戶籍人口之間的福利差距縮小，打破戶籍制度所規(guī)定的地方保護(hù)主義，以公平公正的思路配置勞動力市場。這樣才能從根本上讓農(nóng)民工融入城市社會。
就業(yè)政策。改革開放之初為了保證農(nóng)業(yè)勞動力的充足以及城市青年的充分就業(yè)，1981年由國務(wù)院頒布了《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》，通知要求大力清退來自農(nóng)村的計劃外用工，此時政策上是限制農(nóng)民流動、進(jìn)城就業(yè)。之后隨著第二、三產(chǎn)業(yè)的逐漸壯大，城鎮(zhèn)勞動力短缺的問題開始顯現(xiàn)，1985年由中共中央國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》鼓勵在政府的統(tǒng)一管理下，允許農(nóng)民進(jìn)城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供勞務(wù)等。在政策的鼓勵下逐漸形成了“民工潮”，給未經(jīng)完全規(guī)劃的城鎮(zhèn)的就業(yè)、交通、住房和治安等方面帶來了巨大的壓力，所以在1989年由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》及1989年由民政部、公安部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知》都旨在緩解城市因人口突增而帶來的各種公共服務(wù)壓力，對大規(guī)模的較為混亂的“民工潮”進(jìn)行管理。1993年由勞動部頒發(fā)的《農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動有序化——“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就業(yè)計劃”的第一期工程》意味著國家開始有規(guī)劃有步驟地管理農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，承認(rèn)人口流動就業(yè)的現(xiàn)狀并進(jìn)一步使其規(guī)范化。2003年由國辦發(fā)發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，提出“取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制，不得干涉企業(yè)自主合法使用農(nóng)民工”，開始維護(hù)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工的合法權(quán)益，2004年由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境。最近的2014年由國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》要求進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)重視職業(yè)教育，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策。總體政策變遷是越來越有利于農(nóng)民工自由流動就業(yè)，并逐漸為其改善就業(yè)環(huán)境。
目前，農(nóng)民工就業(yè)政策既有國家層面從宏觀視角出發(fā)制定的，也有各地區(qū)政府根據(jù)國家精神結(jié)合各地實際情況制定的更為具體的政策。整體就業(yè)政策從維護(hù)農(nóng)民工公平合法就業(yè)權(quán)的角度出發(fā)取得一定的效果。但也存在一些政策本身以及政策執(zhí)行上的問題，政策本身由于缺乏具體的可操作性條款和評估監(jiān)督條款導(dǎo)致政策實施效果大打折扣，其次更大的問題出現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中各個地區(qū)的政府、企業(yè)以及農(nóng)民工自身法治意識淡薄而引起的政策難以落地的困境?！堵殬I(yè)病防治法》《勞動法》等保護(hù)勞動者的法規(guī)在農(nóng)民工身上并未起到充分的保護(hù)作用，同工不同酬、拖欠工資、超時勞動、無社會保險等情況時有發(fā)生，成為阻礙農(nóng)民工合法就業(yè)、市民化的因素之一。所以仍需進(jìn)一步探討城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度。
社會保障政策。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險目前主要以新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度即“新農(nóng)保”為主，2009年由國務(wù)院頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》指出在全國10%的市、縣、區(qū)進(jìn)行“新農(nóng)保”試點，隨后各地區(qū)積極參與新農(nóng)保政策，具有中國農(nóng)民從此擁有養(yǎng)老保險的里程碑式的意義，隨著“新農(nóng)保”政策覆蓋率的急速提高，關(guān)于新農(nóng)保和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的待遇水平的差距問題逐漸被重視起來。人力資源與社會保障部積極調(diào)整政策，截至2013年，全國約半數(shù)省份將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，稱為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，不再區(qū)分農(nóng)村戶籍與城鎮(zhèn)戶籍，均按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)繳費、按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取待遇。對于農(nóng)民工而言，部分農(nóng)民工務(wù)工較為長期、穩(wěn)定，所以理應(yīng)加入的是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但由于部分企業(yè)及農(nóng)民工自身意識不強(qiáng)，以及對將來領(lǐng)取養(yǎng)老金的區(qū)域及數(shù)額的擔(dān)心，大部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工不會選擇加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。這在一定程度上影響了農(nóng)民工穩(wěn)定城鎮(zhèn)化⑥。
2002年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》指明要建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，即“新農(nóng)合”制度。2003年新農(nóng)合制度試點正式啟動。截至2013年，新農(nóng)合參保率已超過98%以上。新農(nóng)合制度的建立標(biāo)志著我國全民醫(yī)保時代的到來，然而在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)保三者之間仍然存在著繳費及待遇上的差別，這在一定程度上阻礙了農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工時醫(yī)療保險的持續(xù)繳費及待遇的享受，但三保合一目前看來還十分困難，正在積極探索城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)保二者并軌。
農(nóng)民工工傷保險參保率低，既因為自身參保意識薄弱，也因為勞動力供給量大而導(dǎo)致企業(yè)主蓄意不重視農(nóng)民工的切身權(quán)益。另外2004年由國務(wù)院發(fā)布的《工傷保險條例》中規(guī)定的工傷認(rèn)定要求勞動關(guān)系具有穩(wěn)定性，而正是由于農(nóng)民工群體常常從事季節(jié)性、臨時性的工作所以無法進(jìn)入工傷認(rèn)定范圍，且農(nóng)民工往往從事的建筑業(yè)、制造業(yè)工傷事故率較高又導(dǎo)致其不能受到更好的保護(hù)⑦。
所以整體而言，我國盡管已實現(xiàn)社會保障制度上的全覆蓋，但城鄉(xiāng)之間部分險種待遇水平仍然差距很大，更重要的是社會保障的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)問題仍然沒有得到很好的解決，導(dǎo)致農(nóng)民工的社保很難跟隨其進(jìn)行流動，經(jīng)常出現(xiàn)不交或斷交的情況，更加不利于保障農(nóng)民工就業(yè)群體，阻礙著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。
教育政策。1996年由國家教委發(fā)布的《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》和1998年由國家教委和公安部聯(lián)合頒發(fā)的《流動人口兒童、少年就學(xué)暫行辦法》都規(guī)定了流入地人民政府要為流動人口中的適齡兒童、少年提供接受義務(wù)教育的機(jī)會，這標(biāo)志著國家開始重視農(nóng)民工隨遷子女的教育問題。然而規(guī)定中同時指出要按照國家有關(guān)規(guī)定收取一定的借讀費，差別待遇的政策傾向顯現(xiàn)。2003年由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》規(guī)定以全日制公辦中小學(xué)為主。地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué)要建立完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，不再收取借讀費并且提出采取相關(guān)措施減少進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的教育費用。至此在政策層面上在義務(wù)教育階段實行以人為本、一視同仁的義務(wù)基礎(chǔ)教育政策。之后，2005年由中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、2006年由國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等文件均強(qiáng)調(diào)將保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育作為堅持教育優(yōu)先發(fā)展、促進(jìn)教育公平的重要舉措，并寫入新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，以國家法律的形式加以確認(rèn)⑧。
歷年政策的變遷可以看出，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域國家已完全秉承以人為本的理念，讓農(nóng)民工隨遷子女盡量享受與當(dāng)?shù)厮酵鹊木拍炅x務(wù)教育，取得了很大的進(jìn)步與成效，然而在高中與大學(xué)教育階段，由于流入地教育資源有限以及地方保護(hù)主義等諸多原因，農(nóng)民工隨遷子女在完成義務(wù)教育時通常很難與當(dāng)?shù)刈优粯涌几咧锌即髮W(xué)，教育政策與戶籍政策掛鉤，對農(nóng)民工隨遷子女的升學(xué)形成阻礙。
住房政策。我國農(nóng)民工住房政策從無到有，經(jīng)過了一個較為漫長的政策制定執(zhí)行過程。最早提及農(nóng)民工住房相關(guān)問題的政策是1984年由國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，指出地方政府要為到集鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民和家屬建房、買房、租房提供方便。之后很長一段時間并沒有特別關(guān)注農(nóng)民工的住房問題，直到2005年由建設(shè)部、財政部、央行發(fā)布的《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》和2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》兩大政策的出臺，農(nóng)民工住房問題才逐漸引起關(guān)注，《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中提出，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和農(nóng)民工自己可以繳存住房公積金用于購買自住房屋。2007年由國務(wù)院頒布的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中再次提及要從各個渠道解決改善農(nóng)民工的居住條件。同年由建設(shè)部、發(fā)改委、財政部、勞保部和國土部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》從指導(dǎo)思想基本原則、多渠道提供農(nóng)民工居住場所、保證農(nóng)民工居住場所安全、衛(wèi)生以及加強(qiáng)政策扶持強(qiáng)化監(jiān)督四大方面較為全面地為農(nóng)民工居住問題做出了引導(dǎo)性規(guī)定。2010年由建設(shè)部等7大部門的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》提出有條件的地方，可以在開發(fā)區(qū)工業(yè)園區(qū)等農(nóng)民工集中的地方建設(shè)公共租賃住房，向農(nóng)民工出租⑨。2011年由國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》再次強(qiáng)調(diào)面向外來務(wù)工人員發(fā)展公共租賃住房，并細(xì)化公共租賃住房的面積、產(chǎn)權(quán)、合同等多方面具體規(guī)定。2013年由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》要求地級以上城市要明確外來務(wù)工人員申請住房保障的條件、程序和輪候規(guī)則。2014年由中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》進(jìn)一步分類對進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工住房保障措施做出了更加具體的規(guī)定?？梢钥吹?，我國針對農(nóng)民工住房問題的政策從2005年起已引起國家社會大量的關(guān)注與重視，政策從無到逐步完善，對于農(nóng)民工住房問題的解決起到了很大的作用⑩。但是也應(yīng)看到目前而言大部分政策仍然停留在指導(dǎo)性原則性的層面，可操作性仍然較弱，且缺乏系統(tǒng)性的頂層設(shè)計，有待進(jìn)一步完善。
選舉政策。在保障農(nóng)民工選舉權(quán)與被選舉權(quán)相關(guān)方面，農(nóng)民工有直接選舉戶籍所在地的村委會干部和縣鄉(xiāng)級的人大代表以及村民代表會議代表的權(quán)利。1983年全國人大常委會出臺了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》規(guī)定指出：“選民在選舉期間臨時在外地工作或者居住，不能回原選區(qū)參加投票選舉的，經(jīng)原居住地的選舉委員會同意，可以書面委托有選舉權(quán)的親屬或者其他選民代為其投票。選民實際上已經(jīng)遷居外地但還沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地選區(qū)參加選舉代表”。但事實上該《規(guī)定》具體可操作性并不強(qiáng)，大部分農(nóng)民工目前既不參加農(nóng)村地區(qū)即戶籍所在地的選舉與被選舉工作也不參加工作所在地即城市的人大代表選舉活動。
相關(guān)政策建議
以全面深化改革為突破口，促進(jìn)農(nóng)民工的權(quán)利融入，由過去的勞工權(quán)利為主轉(zhuǎn)向市民權(quán)利為主。市民權(quán)利不僅包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利，而且也包括公民政治權(quán)利。融入的重點從過去的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利轉(zhuǎn)向政治權(quán)利和文化權(quán)利的全面融入，以人為本替代以工為本，從簡政放權(quán)到減政還權(quán)，以體制機(jī)制完善和深化政策改革促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社會。
推進(jìn)機(jī)制建立健全。健全農(nóng)民工工資勞資協(xié)商機(jī)制。一是關(guān)注農(nóng)民工等弱勢群體，建立仲裁申訴綠色通道。國務(wù)院在《關(guān)于解決農(nóng)民工若干問題的意見》指出，加強(qiáng)和改進(jìn)勞動爭議調(diào)解、仲裁工作。對農(nóng)民工申訴的勞動爭議案件，要簡化程序、加快審理，涉及勞動報酬、工傷待遇的要優(yōu)先審理。根據(jù)實踐中的經(jīng)驗，可以推行“農(nóng)民工案件優(yōu)先”原則，堅持快立、快審、快結(jié)，使有爭議的案件能夠及時辦理，盡早辦結(jié)。同時，在勞動仲裁過程中，對農(nóng)民工履行釋明義務(wù)，保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。?二是加強(qiáng)三方主體的代表性。充分發(fā)揮工會作用，考慮工人自身特點，在參與協(xié)商前進(jìn)行充分調(diào)查，準(zhǔn)確了解工人利益訴求，綜合平衡工人內(nèi)部不同群體利益，讓自己成為工人真正的代言人，增強(qiáng)工會凝聚力。雇主組織應(yīng)當(dāng)充分考慮我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化、企業(yè)數(shù)量和用工數(shù)量的規(guī)模結(jié)構(gòu)，在國家層面可適當(dāng)吸收不同類型企業(yè)的利益代表者作為資方的協(xié)商主體?？捎烧⒐苯雍凸ど搪?lián)、個私協(xié)會、商會、行業(yè)協(xié)會等不同的雇主組織單獨召開三方協(xié)商會議進(jìn)行協(xié)商，形成有差別的協(xié)商契約。三是建立農(nóng)民工信訪分析調(diào)處機(jī)制。充分利用信訪的信息暢通機(jī)制，建立專門的農(nóng)民工勞動糾紛解決窗口，對農(nóng)民工的信訪投訴及時登記受理，并建立案件跟蹤和反饋制度。定期匯總農(nóng)民工信訪案件的信息，進(jìn)行信訪綜合分析，及時反映社情民意。通過月矛盾糾紛預(yù)警排查調(diào)處機(jī)制、信訪月通報、信訪要事快報和不定期匯報制度，排查不穩(wěn)定因素，及時解決農(nóng)民工勞動糾紛。
建立農(nóng)民工融入城市社會的成本分擔(dān)機(jī)制。一是明確中央與地方政府的分擔(dān)責(zé)任?！秶倚滦统擎?zhèn)化（2014～2020年）》中明確了政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本，并指出各級政府職責(zé)，明確不同層級政府的具體成本分擔(dān)機(jī)制。中央政府承擔(dān)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會保險、教育醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)需要全國統(tǒng)籌的部分，地方政府承擔(dān)公用設(shè)施建設(shè)以及衛(wèi)生健康服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等地方性公共事項。二是優(yōu)化流入地和流出地分擔(dān)責(zé)任。根據(jù)農(nóng)民工群體的跨區(qū)性和公共服務(wù)的外部性，優(yōu)化中央與地方政府的分擔(dān)責(zé)任。中央政府重點解決跨省流動農(nóng)民工的市民化成本，加大對公共衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)、農(nóng)民工子女義務(wù)教育服務(wù)、農(nóng)民工就業(yè)扶持和社會保障以及住房保障等方面的支出保障。地方政府重點解決省內(nèi)流動農(nóng)民工的市民化成本。建立健全與居住證人口數(shù)量掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度。重點考慮財政轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)民工社保、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育等公共服務(wù)的保障，推進(jìn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項補(bǔ)助，建立“錢隨人走”“錢隨事走”的機(jī)制。
健全農(nóng)民工社會參與機(jī)制。一是建立健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律體系。完善相關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民工的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。建立和完善農(nóng)民工政治參與的保障機(jī)制，建立權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，形成科學(xué)、嚴(yán)密的權(quán)利監(jiān)督和約束機(jī)制，使監(jiān)督工作有法可依，進(jìn)而保障包括農(nóng)民工在內(nèi)的全體人民監(jiān)督權(quán)。二是提高農(nóng)民工的組織化程度。推進(jìn)農(nóng)民工相關(guān)組織規(guī)范化發(fā)展，暢通農(nóng)民工權(quán)益表達(dá)渠道，以減少農(nóng)民工非制度政治參與行為，充分利用農(nóng)民工中現(xiàn)有的自治組織并予以規(guī)范。推動社群組織向農(nóng)民工群體覆蓋。加大農(nóng)民工用人單位中基層組織的建設(shè)力度，將農(nóng)民工中的先進(jìn)分子納入組織成員，提高農(nóng)民工群體的組織化程度。暢通農(nóng)民工合法保護(hù)自己權(quán)益的渠道，保障農(nóng)民工依法維護(hù)自己的合法權(quán)益。
深化相關(guān)政策改革。深化戶籍政策改革，吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶。貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，逐漸弱化附加于戶籍政策上的福利政策，強(qiáng)化戶籍政策的人口信息管理功能，使戶籍政策回歸統(tǒng)計人口信息、證明公民民事身份的基本職能。推行居住證政策將人口管理由戶籍所在地管理向符合國際慣例的現(xiàn)居住地管理轉(zhuǎn)變。以穩(wěn)定職業(yè)和住所為申領(lǐng)的基本條件，在哪里工作在哪里交稅就應(yīng)該在哪里享受基本公共服務(wù)。在逐漸淡化戶籍政策功能的同時將身份證制度與居住證制度相結(jié)合，推動信息化的戶籍管理，形成人口管理的現(xiàn)代化，方便人口流動就業(yè)，吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶。
推進(jìn)就業(yè)政策改革，提高農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量。農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量本身受到其受教育水平和技術(shù)經(jīng)驗積累程度的影響，所以應(yīng)該把提升農(nóng)民工就業(yè)技能作為關(guān)鍵，把改善勞資關(guān)系和同工同酬作為下一步改革的重點。完善農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)政策，加強(qiáng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，對農(nóng)民工全面開展職業(yè)培訓(xùn)和教育，提高農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量。健全人力資源市場和覆蓋農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)，發(fā)展城鄉(xiāng)一體的就業(yè)信息化服務(wù)。加強(qiáng)政府公共就業(yè)信息服務(wù)對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和合理流動的指導(dǎo)作用。加大監(jiān)督監(jiān)察力度，提高農(nóng)民工維權(quán)意識，加強(qiáng)對用人單位訂立和履行勞動合同的指導(dǎo)和監(jiān)督，加強(qiáng)安全管理、職業(yè)衛(wèi)生管理和勞動保護(hù)，提高處理勞動爭議和保護(hù)勞動權(quán)益效能，保障已有的好的政策可以真正落地實施。
改善社會保障政策，健全農(nóng)民工公共服務(wù)制度。目前的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等社會保障政策往往跟戶籍政策掛鉤實行。所以戶籍政策成為社會保障政策改革的一個壁壘。目前我國社會保障制度已然進(jìn)入全民共享時代，而很大一部分農(nóng)民工因為流動性及就業(yè)的不穩(wěn)定性游離在我國社會保障制度之外，享受不到社會保障待遇，所以將來要循序漸進(jìn)地對城鄉(xiāng)社會保障制度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，無論是養(yǎng)老保險還是醫(yī)療保險逐步探索“三保合一”的并軌路線，完善各地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，積極宣傳倡導(dǎo)農(nóng)民工按規(guī)定加入各類社保。
完善農(nóng)民工隨遷子女教育政策。首先，在義務(wù)教育階段，雖然國家層面的政策已規(guī)定盡量使農(nóng)民工隨遷子女享受與當(dāng)?shù)亟逃揭恢碌牧x務(wù)教育，然而由于各地區(qū)的教育設(shè)施、師資等因素的限制，在政策的具體操作方面仍然存在諸多問題。所以下一步各地區(qū)仍然要根據(jù)自身流動人口的特點做好規(guī)劃，真正貫徹落實同等義務(wù)教育權(quán)利的政策，比如打破戶籍限制，以實際在校生數(shù)為基數(shù)撥發(fā)義務(wù)教育經(jīng)費，建立各個區(qū)域間流動兒童管理機(jī)制，解決各地區(qū)政府撥款的利益之爭，發(fā)展農(nóng)村教育，傾斜義務(wù)教育撥款吸引農(nóng)民工子女回鄉(xiāng)入學(xué)。其次，在高中、大學(xué)階段，各個流入地確實存在資源有限的問題，所以政策上不是簡單讓隨遷子女與當(dāng)?shù)貙W(xué)生平等參加考試就可以解決的，要多方共同努力，第一要根據(jù)各個城市常住人口進(jìn)一步規(guī)劃高中學(xué)校、合理調(diào)配師資資源；第二，合理設(shè)定農(nóng)民工子女就讀高中、大學(xué)的限制條件，以穩(wěn)定三年或五年在該城市務(wù)工、繳納社保、有固定住所等條件為限，滿足條件的可與當(dāng)?shù)貙W(xué)生同等參加考試；第三，在前兩項措施循序漸進(jìn)若干年后，到城鄉(xiāng)資源合理配置、協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，就可以進(jìn)一步探討完全打破戶籍制度、教育制度，完全放開農(nóng)民工隨遷子女高中、大學(xué)的就學(xué)限制，全社會資源合理配置和諧發(fā)展。
建立健全農(nóng)民工選舉政策。建立健全農(nóng)民工選舉政策，保障農(nóng)民工的選舉權(quán)，是促進(jìn)農(nóng)民工全面融入城市社會、保障農(nóng)民工市民權(quán)力的必然要求。穩(wěn)定是實現(xiàn)人權(quán)的前提，發(fā)展是實現(xiàn)人權(quán)的關(guān)鍵，法治是實現(xiàn)人權(quán)的保障，政治權(quán)利也是保障人權(quán)的一種方式。人權(quán)的實現(xiàn)離不開穩(wěn)定和自由的社會，政治和經(jīng)濟(jì)、社會、文化的發(fā)展，離不開民主和法律的保障，所以民主立法是關(guān)鍵所在。建議以居住地和居住證為依據(jù)，賦予農(nóng)民工選舉權(quán)和被選舉權(quán)。農(nóng)民工的流動性造成選民登記的統(tǒng)計結(jié)果誤差相當(dāng)大，可結(jié)合各個地區(qū)具體情況，嘗試選民自主登記與被動登記相結(jié)合，充分運用信息化手段，將選民登記管理與居民身份證管理工作相對接。尊重農(nóng)民工的合理選擇，允許其在戶籍地和現(xiàn)居住地或工作地自主決定。另外應(yīng)進(jìn)行積極的普法宣傳，消除社會對農(nóng)民工的歧視氛圍，提高農(nóng)民工參與選舉的法律意識，逐步完善農(nóng)民工選舉政策。
（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院郜凱英博士、張強(qiáng)博士，德國不來梅雅各布大學(xué)楊澤坤等提供了部分內(nèi)容，在此一并表示感謝）
注釋
1根據(jù)南京農(nóng)業(yè)大學(xué)SRT項目（1216A01）問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析。詳見章雨晴、鄭頌承：《農(nóng)民工城市定居意愿的代際比較》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2013年第4期。
2根據(jù)北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院葉靜怡教授2013年主持的《在京進(jìn)城務(wù)工人員經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)查》數(shù)據(jù)結(jié)果。
3辛梓括：《新舊兩代農(nóng)民工城市定居決策差異的影響因素》，《北方經(jīng)貿(mào)》，2014年第10期。
4劉建娥：《從農(nóng)村參與走向城市參與：農(nóng)民工政治融入實證研究》，《人口與發(fā)展》，2014年第1期。
5呂為華：《農(nóng)民工有序政治參與機(jī)制創(chuàng)新探究》，《通化師范學(xué)院學(xué)報》，2010年第7期。
6李迎生：《農(nóng)村社會保障制度改革：現(xiàn)狀與出路》，《中國特色社會主義研究》，2013年第4期。
7孫德超、閻宇：《農(nóng)民工工傷保險制度的運行現(xiàn)狀及改進(jìn)途徑》，《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2014年第1期。
8李倡平、孫中民：《農(nóng)民工隨遷子女教育政策的演變與未來走向》，《教育探索》，2010年第9期。
9董昕：《中國農(nóng)民工的住房政策及評價（1978～2012年）》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2013年第2期，第70～74頁。
10曾國安、楊寧：《農(nóng)民工住房政策的演進(jìn)與思考》，《中國房地產(chǎn)》，2014年第20期，第12～21頁。
11劉湘國：《我國調(diào)整勞資關(guān)系的三方協(xié)商機(jī)制存在的問題及對策分析》，《北京勞動保障職業(yè)學(xué)院學(xué)報》，2012年第6期。
責(zé) 編／馬冰瑩
Research on the Policies and Mechanisms for Migrant Workers Integrating into Cities
Yang Yiyong Wei Yifang
Abstract: Under the background of integrated urban and rural development, this article focuses on making rural migrant workers become urban citizens and urbanizing the benefits of basic public services and people's rights; takes mechanism analysis (bargaining mechanism, cost sharing mechanism, and the mechanism of social participation) as the key; mainly discusses policy issues (the household registration policy, employment policy, social security policy, education policy, housing policy, and election policy); primarily aims to solve problems about the employment of migrant workers, public services, household registration, and children's education, affordable housing, and election; reviews the relevant mechanisms and policies concerning the migrant workers integrating into the urban society; and conducts an in-depth analysis of the obstacles that keep migrant workers from staying in the city, and on the basis of all of this, provides policy suggestions for promoting migrant workers to integrate into the urban society.
Keywords: integration of urban and rural areas, migrant workers, integrating into the urban society, mechanisms and policies
楊宜勇，國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所所長、研究員。研究方向為國家治理、宏觀經(jīng)濟(jì)、社會政策、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、勞動經(jīng)濟(jì)。主要著作有《公平與效率》《中國轉(zhuǎn)型時期的就業(yè)問題》《加速轉(zhuǎn)型期》等。魏義方，國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所助理研究員、博士。
