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激發(fā)基層干部干事動力的關鍵是什么

【摘要】要穩(wěn)定基層干部隊伍,制度創(chuàng)新是關鍵。要將“基層歷練”作為干部隊伍建設的“蓄水池”。不論是領導干部還是普通干部,都應增加到基層任職和鍛煉時間,這既有利于干部成長,又為基層干部穩(wěn)定發(fā)展提供巨大平臺。要建立基層干部能“上”能“下”制度機制,還要對基層干部進行“重獎嚴懲”考核辦法。

【關鍵詞】基層干部  穩(wěn)定隊伍  制度創(chuàng)新    【中圖分類號】D262.3    【文獻標識碼】A

長期以來,坊間就有公務員是“鐵飯碗”,國家干部是“金飯碗”的說法。然而,近年來,開始出現(xiàn)一種“不作為”和辭職去官現(xiàn)象,這在基層干部中表現(xiàn)得比較突出。不少人將之歸因于反腐舉措,有人甚至從細枝末節(jié)上找原因。筆者認為,一些干部隊伍“不作為”和辭職確與黨和國家反腐力度加大有關,但這是次要的,最主要的原因還是缺乏制度創(chuàng)新。干部隊伍是一個全局性和結構性問題,必須緊緊抓住干部隊伍建設的主要矛盾,方能克服“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的偏向。

將“基層歷練”作為干部蓄水池

如果說,何處是干部隊伍的關鍵穴位,那就是基層干部。這不僅是因為基層干部人數(shù)眾多、條件艱苦、工作壓力大、待遇不高,還因為基層面臨著被忽略和優(yōu)秀基層干部匱乏的瓶頸問題??梢哉f,基層干部穩(wěn)定則國家干部穩(wěn)定;基層干部地基不牢,就會地動山搖。

目前,國家也有相應的基層工作規(guī)定,如國家干部要到基層甚至村莊當“第一書記”,鼓勵大學畢業(yè)生作村官,等等。又如2014年,中共中央發(fā)文明確規(guī)定:“應當樹立注重基層的導向。”“擔任縣處級領導職務的,應當具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷。”①所有這些都是很好的制度安排,有助于干部培養(yǎng)及其成長,也確實緩解了基層干部缺乏的情況。不過,這些制度的最大問題是,許多下基層的干部不安心、鍍金意識濃、時間較短、普及率不高,尤其是沒有形成常態(tài)化和制度化機制,更未成為國家選人用人的絕對標準。這也是為什么每年下基層的國家干部人數(shù)和次數(shù)不少,但真正有效、得力、被點贊者并不多。

從領導干部角度來說,“兩年”的“基層工作經(jīng)歷”時間太短,他怎能真正了解基層,更談不上與人民群眾同呼吸共命運,這也是現(xiàn)在不少領導干部用“兩年”的“基層工作經(jīng)歷”為自己鍍金,就可獲得提升機會的重要原因。基于此,應增加被提拔領導干部在基層工作的時間,越是高層領導越要有多年基層鍛煉和磨礪的經(jīng)歷。如能建立“基層工作經(jīng)歷”時間與“干部晉升”直接掛鉤的制度,那么就可達到兩個目的:一是基層這塊“磨刀石”會讓領導干部快速成長起來,二是基層干部隊伍這個“蓄水池”會有更多的“蛟龍”生矣。

從普通干部角度來說,應建立所有干部都必須經(jīng)較長時間基層鍛煉的制度,從而讓廣大干部能真正理解基層,也讓他們成為基層干部隊伍的生力軍。目前,對于普通干部的基層鍛煉主要是實習性的,時間也比較短,有的就是走馬觀花,甚至是完成任務和走過場,根本達不到鍛煉目的。普通干部雖不如領導干部那樣肩負重擔,但同樣需要了解基層和接受磨礪,一個年輕干部如能真正在基層工作三年以上,不管對于今后自己的工作,還是基層干部隊伍建設,都是相當重要和有益的。普通干部至少經(jīng)歷三年基層鍛煉的制度安排,將從根本上改變包括基層干部在內的整個國家干部隊伍的水平,是一項利國利民的戰(zhàn)略性構想。

將“基層歷練”作為整個國家干部培養(yǎng)和發(fā)展的“不二法則”固定下來,至少有以下優(yōu)點:一是真正重視和強調了基層,有助于基層干部的自豪感、榮譽感和積極性發(fā)揮。二是將基層變成國家優(yōu)秀干部的“蓄水池”和培養(yǎng)基地,這既有利于基層干部人才穩(wěn)定,也有助于國家干部人才成長。三是吸引更多年輕干部投身基層,可更好發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。四是為更多有志于在基層創(chuàng)業(yè)的干部提供更大平臺。五是真正做到城市反哺鄉(xiāng)村,在城鄉(xiāng)干部的交流和融通中不斷提升鄉(xiāng)村干部能力水平。

早在2006年,習近平同志就指出:“打牢基層基礎,既是構建和諧社會的重要內容,也是有序推進和諧社會建設的重要保障,意義十分重大。”“夯實基層基礎,有利于形成強大的社會凝聚力,逐步筑牢穩(wěn)定合理的社會結構。”②2014年,習近平在會見基層干部時又說:“鄉(xiāng)村處在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的末端,是我們黨執(zhí)政大廈的地基,在座各位可以說是這個地基中的鋼筋,位子不高但責任很大?,F(xiàn)在,農村發(fā)展和管理對基層干部素質和能力提出了更高要求,大家要多思考如何把基層干部當好。”③如果沿著這一思路,確立國家干部嚴格的“基層歷練”的制度規(guī)定,不愁基層干部隊伍不穩(wěn),更不用擔心國家干部缺乏和國家的長治久安。

建立基層“能上能下”制度機制

改革開放以后,尤其是近些年來,基層干部制度不斷得以完善和發(fā)展,但也有一些關鍵性問題需要解決。如許多干部“只能上”、“不能下”,即便是能“下”,也是很難實現(xiàn)的。這是因為,我們雖有相應的總體制度規(guī)定,但規(guī)定不夠具體,尤其缺乏可操作性、有效實施的細則。以村干部為例,《村委會組織法》明確規(guī)定可罷免不合格村干部,但由于任職周期較長、無具體細則、監(jiān)督力度弱、執(zhí)行力不夠等原因,真正被罷免者極為有限,哪怕是群眾再不滿意的村干部也得不到罷免。因此,要真正使基層干部隊伍保持穩(wěn)定,必須建立“能上能下”的干部管理機制。

關于基層干部的“能上”問題應當注意:一是突破“界際”分別,將基層干部與國家干部作為一個整體和系統(tǒng)來統(tǒng)籌謀劃。以基層干部為例,由于各種限制和偏見,他們往往較難獲得更大的發(fā)展空間。村干部更是如此,因為村干部不是國家干部,升遷機會很少,這就限制了其工作積極性和創(chuàng)造性。其實,國家在用人方面應打破區(qū)間、界限等阻隔,只要表現(xiàn)突出和優(yōu)秀,哪怕是村干部也可得到提升,進入國家干部行列,而一些大有作為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更要委以重任。從目前情況看,雖然也有一些地方規(guī)定優(yōu)秀村干部可成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,但這樣的例子并不多見,更沒在全國進行推廣。

二是突破刻板的基層干部提拔時間規(guī)定?,F(xiàn)在的基層干部要一步一步升上去,那是很難升到高位和擔任要職的。其實,對于優(yōu)秀基層干部尤其是縣委書記,可以進行大膽試點,讓他們擔任更重要職務。因為有豐富基層實踐經(jīng)驗的干部,遠比那些身在高位卻尸位素餐的“不作為”干部,來得重要和可靠。應大膽提拔德、廉、能、勤、績均優(yōu)的基層干部,必要時可超常規(guī)任用。還有,應注重從聲譽好的普通黨員甚至普通群眾中選拔干部。

三是克服基層干部“唯上”才能“上”的局限。官員腐敗的一個重要原因是基層干部任用制度的漏洞,即只要能得到上級認可,群眾滿不滿意無所謂,因此不少地方任用干部時,民意只是走過場。這就是習總書記所說的讓有的干部“帶病上崗”?;鶎痈刹咳斡秒m然要有上級組織的推薦和考察,但一定要將“民意”作為真正重要的因子,因為人民群眾最了解基層干部。否則就會形成這樣的局面:不該“上”的人得到升遷,應該升遷的卻“上”不去。久而久之,干部用人信譽盡失,干部穩(wěn)定也就無從談起。

關于基層干部的“能下”問題,也要確立這樣的改革目標:一是貪腐干部必須“下”,并且保持“老虎”、“蒼蠅”一起打的決心、恒心和常心,讓反腐永遠在路上。只有這樣,干部隊伍才能不斷純潔,才會真正穩(wěn)定。

二是將“不作為”的干部淘汰出局。所謂“不作為”,主要是指“不敢為”、“不愿為”、“不會為”、“不想為”,其具體表現(xiàn)為怕事、懶政、平庸、為私幾個方面。以往,對“胡作非為”的違法亂紀者是有相關的懲處措施的,但對“不作為”干部卻無相關的法律規(guī)定。因此,應針對“不作為”基層干部制定科學有效的法律法規(guī),真正起到使其“能下”的懲治規(guī)范作用。浙江省一些地區(qū)探索的基層干部“底線管理”經(jīng)驗值得思考和借鑒。如浙江臺州玉環(huán)縣清港鎮(zhèn)2014年出臺《農村黨員干部底線管理制度》,對農村黨員干部容易違反的行為施行“底線管理”,它們是黨紀國法底線、財務底線、工程底線、工作底線、品德底線及配合中心工作底線6大類,共分為25小項。制度規(guī)定,凡違反底線的干部,違者必糾。其具體方式有:責令公開道歉、誡勉談話、通報批評、立案處理等。④

三是讓沒有創(chuàng)新性的基層干部“能下”。與“不作為”的基層干部相比,無創(chuàng)新性的基層干部不一定不作為,有的甚至將動靜鬧得很大;與貪官相比,無創(chuàng)新性的基層干部也可能清廉自律、勤政愛民,但就是缺乏創(chuàng)新能力,工作平庸無效。對此,也應制定相應的規(guī)則,令其“能下”,將其崗位讓給那些創(chuàng)新有為的基層干部。

當然,制度機制的規(guī)定是一回事,對之加強監(jiān)管與實施是另一回事。事實上,我國在許多方面并不缺乏制度建設,問題關鍵是,如何將“能下”的制度機制落到實處,這就要求監(jiān)管到位、實施有方、從嚴治理。

推行“重獎嚴懲”基層考核辦法

基層干部干事激情不足,與其工資待遇較低直接相關。一些偏僻地區(qū)的基層干部每月只有大約2000元工資,這直接影響其工作積極性、日常生活開銷,甚至是人格尊嚴。然而,從國家財政來說,全國基層干部隊伍數(shù)量龐大,要想將其工資待遇大幅提升,既不切實又不可能。因此,如何在現(xiàn)有矛盾中,找到能提高基層干部待遇的途徑,是擺在我們面前的重要課題。我們認為,有以下方面值得考慮。

首先,從資金上說,或可在基層干部工資外,加大投入獎勵資金,以鼓勵基層優(yōu)秀干部;或可在基層干部現(xiàn)有工資不增量情況下,保留其基本工資,其他部分拿出來作為獎懲資金使用;或可結合各地經(jīng)濟實況,由政府、企業(yè)補貼和贊助,以作為優(yōu)秀基層干部獎勵資金。總之,應打破現(xiàn)有基層干部工資較為平均(至少在同一層級比較接近)這一狀況,讓優(yōu)秀干部和平庸干部的待遇真正拉開距離。

其次,建立考核、評估、監(jiān)管等一系列制度機制,尤其是讓人民群眾成為衡量基層干部優(yōu)劣的試金石,并以此作為獎懲標準和方案。如安徽青陽縣實行“三查三述三評”,即“查作風”、“查效能”、“查廉潔”;向“紀委”、“服務對象”、“單位職工”述職、述廉、述效;“群眾評議服務”、“社會評選先進”、“機關評定位次”。這種方法雖有些簡略,但可作為推進基層干部“獎懲”制度制定的參考,以做到公平、合理、有效,確?;鶎痈刹吭?ldquo;干”與“不干”上真的不一樣。其實,這也是在基層限制“腐敗干部”、減少“平庸干部”、淘汰“不作為干部”的良策。

再次,在加大物質獎勵的同時,重視精神與其他獎勵。以“全國百名優(yōu)秀縣委書記”評選活動為例,這是一種莫大的榮譽,它對廣大基層干部的激勵作用難以估價。今后,還應舉辦優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的評選活動,舉辦優(yōu)秀基層婦女干部、志愿扎根基層干部等評選活動,以推動基層干部隊伍全面均衡發(fā)展。還有,應多給一些基層干部,尤其是偏遠基層干部外出培訓、學習與交流的機會。某種程度上說,這也是一種莫大的鼓舞和更重要的“獎勵”。

總之,要創(chuàng)新形成更加科學有序的基層干部管理制度,就要從基層實際出發(fā)、獎能罰懶,獎優(yōu)汰劣。如此,基層干部隊伍就會變得更加純潔、優(yōu)化、高效和穩(wěn)定,才能不辜負我們這個偉大時代。

(作者為中國社會科學院政治學研究所研究員)

【注釋】

①《黨政領導干部選拔任用工作條例》(修訂稿),《人民日報》,2014年1月16日。

②習近平:《加強基層基礎工作,夯實社會和諧之基》,《求是》,2006年第21期。

③《習近平總書記在河北、蘭考兩地調研指導黨的群眾路線教育實踐活動報道集》,北京:人民出版社,2014年,第16頁。

④詹曉霞、謝肖燕:《六條底線管理農村黨員干部》,《臺州日報》,2015年11月27日。

責編/張寒    美編/李祥峰

[責任編輯:張蕾]
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