特色小鎮(zhèn)發(fā)展中可能出現(xiàn)的問題

通過對國外特色小鎮(zhèn)建設經(jīng)驗和模式的梳理，可以從中發(fā)現(xiàn)在建設特色小鎮(zhèn)過程中可能出現(xiàn)的問題，結(jié)合中國國情實際，將問題呈現(xiàn)如下：

傳統(tǒng)和現(xiàn)代的矛盾

傳統(tǒng)文化在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展中一般占有重要地位，在現(xiàn)代社會的大環(huán)境下如何處理好傳統(tǒng)與現(xiàn)代的關(guān)系是一個不可忽視的問題。在以旅游業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)帶動的地方發(fā)展中，社會關(guān)系及文化內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變必須是以當?shù)貍鹘y(tǒng)和特色為基礎的。而這些地區(qū)隨著旅游業(yè)的發(fā)展，其所具有的娛樂和休閑功能往往是城市人口進行旅游目的地選擇的主要考量因素。

也正是當?shù)芈糜螛I(yè)的快速發(fā)展，使得這些當?shù)鼐用裥枰獙ζ渌幼〉牡胤竭M行深層次的重新定義。特色小鎮(zhèn)中的旅游業(yè)是以文化內(nèi)涵為基礎，對田園風光和地理位置的有機融合，這種融合也進一步推動旅游特色小鎮(zhèn)形成新的習俗、實踐，以及居民需求。而這一系列的發(fā)展和改變的過程，無疑是對特色小鎮(zhèn)原有傳統(tǒng)的沖擊。

“傳統(tǒng)”一詞，不論指代的是某一特定物體、歷史文物、傳承下來的技藝，還是僅僅作為一個標志性符號，其必須具有“身份標識”和對當?shù)厣鐣厣亩x功能。同時，“傳統(tǒng)”作為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主觀因素，和當?shù)厣鐣募w意識有著直接的聯(lián)系，在一些文獻中被表述為“特定團體所公認的、共有的記憶的整合”。這樣的一種“社會共有記憶”表現(xiàn)出持有這一“記憶”的特定群體對其生活的社會環(huán)境和包含的文化的定義。

而旅游業(yè)的發(fā)展使游客得以加入到當?shù)氐母鞣N民俗活動中，并形成一種內(nèi)外的融合。這樣一種融合，持續(xù)對當?shù)卦械奈幕鷳B(tài)進行改造和更新，進而產(chǎn)生新的文化代碼，最終會對當?shù)鼐用褚恢币詠肀Ａ舻?ldquo;傳統(tǒng)”進行改造。若不加以限制，則可能出現(xiàn)原有“傳統(tǒng)”被曲解，并以錯誤的形式傳承下去，甚至消失。

“傳統(tǒng)”首先需要得到法律的保護，以確保它的真實性和原生性，這就意味著要最大限度的保護這些“傳統(tǒng)”中的歷史內(nèi)涵、起源和根源，這也是確保以文化為賣點的旅游市場的最終成功。因此，地方政府在發(fā)展當?shù)靥厣℃?zhèn)旅游業(yè)的同時，應注重如何使“傳統(tǒng)”適應時代發(fā)展的新內(nèi)容、新要求，同時還能保留原有的“靈魂”傳承下去。

發(fā)展和當?shù)厣鐣榫w的矛盾

在一些針對歐洲特色小鎮(zhèn)的研究中，人們發(fā)現(xiàn)，近些年來旅游業(yè)已經(jīng)成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展中最為重要的產(chǎn)業(yè)，這一發(fā)展不僅為當?shù)厝藥砹私?jīng)濟增長，也幫助其改善了道路交通、住宿、基礎設施，也增加了旅游景點的數(shù)量。

特色小鎮(zhèn)旅游業(yè)的增長主要表現(xiàn)在以文化和歷史遺產(chǎn)為重點的地區(qū)。除了歷史景點，當?shù)鼐用竦纳罘绞揭渤蔀樾℃?zhèn)特色的關(guān)鍵組成部分。相關(guān)調(diào)查表明，對于消費者來說，當?shù)厝说膽B(tài)度也是地方提供的旅游產(chǎn)品的一部分。以愛爾蘭為例，當游客選擇愛爾蘭的小鎮(zhèn)為目的地時，通常會對當?shù)厝说臒崆楹每?，以及幽默風趣充滿期待。歐洲一些國家針對發(fā)展特色小鎮(zhèn)提出的政策也表明，一個成功的特色小鎮(zhèn)需要依靠當?shù)鼐用竦姆e極態(tài)度做支持。

但是通過一些對生活在歐洲特色小鎮(zhèn)的居民的態(tài)度研究，發(fā)現(xiàn)盡管當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展帶動了經(jīng)濟的發(fā)展，改善了人們的生活條件，同時也增加了就業(yè)機會，但是還是有一定數(shù)量的人對這種發(fā)展持反對和消極態(tài)度。普遍認為，旅游業(yè)的發(fā)展對當?shù)鼐用竦纳鐣P(guān)系，以及歸屬感的建立起到一定影響。歸屬感使當?shù)鼐用裾J為自己屬于小鎮(zhèn)，而小鎮(zhèn)也屬于自己，但是特色小鎮(zhèn)旅游業(yè)的發(fā)展，打破了這個界限，削弱了人們的歸屬感。

除此之外，一些特色小鎮(zhèn)在發(fā)展當?shù)芈糜螛I(yè)的同時，往往為了迎合消費者的需求和期待，要求當?shù)鼐用癖仨氉龀龈淖?，包括生活?jié)奏、生活方式的改變。而正是這樣一種改變和當?shù)鼐用駶撘庾R中的自身定位產(chǎn)生碰撞，最終導致當?shù)鼐用駥μ厣℃?zhèn)發(fā)展的排斥，激發(fā)矛盾的產(chǎn)生，并進一步對特色小鎮(zhèn)的發(fā)展起到負面作用。

因此，當?shù)胤秸噲D發(fā)展以旅游業(yè)為主的特色小鎮(zhèn)時，應清楚地了解并尊重當?shù)氐臍v史根源、居民生活習慣，這也是特色小鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)得以長久持續(xù)發(fā)展的根本。此外，在鼓勵當?shù)鼐用袢谌胩厣糜伟l(fā)展的同時，如何平衡外來游客對當?shù)靥厣?、傳統(tǒng)的影響，也是政府需要考慮的問題之一。

難以找準自身定位

在我國當前特色小鎮(zhèn)建設大潮中，如何找準特色小鎮(zhèn)建設的獨特定位，成為地方政府面臨的主要問題。特色小鎮(zhèn)與特色鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、景區(qū)開發(fā)及美麗鄉(xiāng)村建設等概念的認識模糊不清的問題凸顯。在此情況下，特色小鎮(zhèn)建設顯露出“千鎮(zhèn)一面”的同質(zhì)化傾向，“一哄而上”的泡沫化傾向，“避實就虛”的政績工程傾向，“有特色無靈魂”的缺乏內(nèi)涵傾向。例如，中西部有些地區(qū)，不具備投資的基礎，也尚未形成產(chǎn)業(yè)群，卻力圖憑空“打造”特色小鎮(zhèn)。有些省市為了加快特色小鎮(zhèn)建設，依然采取下硬指標的方式，規(guī)定幾年之內(nèi)必須完成的數(shù)量。與此同時，對原有的山水環(huán)境、原有的街區(qū)機理缺乏尊重，打著“特色小鎮(zhèn)”的旗號去搞圈地開發(fā)，制造寬馬路大廣場等形象工程，而忽略了對本地全通文化的挖掘與保護，這些問題都反映出一些地方政府沒有找準特色小鎮(zhèn)的獨特定位。

外部要素參與度不高

在我國，當前，特色小鎮(zhèn)發(fā)展中可借力、借勢的余地不大，小城鎮(zhèn)很難成為戰(zhàn)略投資者關(guān)注的重點，致使小城鎮(zhèn)發(fā)展的活力不足，外部要素參與小城鎮(zhèn)發(fā)展的參與度不高。在已獲認定的127個特色小鎮(zhèn)中，多數(shù)為旅游型、歷史文化型小鎮(zhèn)，傳統(tǒng)村落占40%，美麗鄉(xiāng)村/宜居村莊占81%；擁有政府和社會資本合作（PPP）項目的特色小鎮(zhèn)占52%，有政府購買服務項目的特色小鎮(zhèn)占73%，許多特色小鎮(zhèn)的主導產(chǎn)業(yè)尚不是很清晰，主導產(chǎn)業(yè)的平均就業(yè)貢獻率只有40%。

發(fā)展資金上面臨瓶頸

資金約束與欠缺各要素整合運作能力，正在對各地方政府建設特色小鎮(zhèn)構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。一是資金來源問題。長期以來，我國的小城鎮(zhèn)建設依靠政府財政撥款和土地財政，這在培育建設特色小鎮(zhèn)的過程中，難以突破原有的資金管理模式，進而將走上政府行政干預的老路，導致社會自身發(fā)展活力下降，不利于特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展；二是資金數(shù)量問題。特色小鎮(zhèn)的建設投資大、周期長，需要大量資金投入，尤其一些基礎性投資，單純依靠市場運作難度較大，致使財力短缺成為我國大部分小城鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的普遍問題；三是資金保障問題。特色小鎮(zhèn)作為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設的新理念、新思路、新政策，在投融資過程中面臨一定風險，能否對資金的吸納和使用構(gòu)建強有力的政策保障，將影響未來我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展的實際成果。

政府治理創(chuàng)新亟待落實

特色小鎮(zhèn)建設，是整合中央與地方、政府與市場和社會、經(jīng)濟發(fā)展的中心與邊緣等一系列關(guān)系的重要機遇，培育和建設特色小鎮(zhèn)，正倒逼我國地方政府加快轉(zhuǎn)型。 “十三五”規(guī)劃提出，“推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享”的治理創(chuàng)新方向。特色小鎮(zhèn)建設政策的出臺給地方政府治理帶來了新的挑戰(zhàn)。政府治理模式存在滯后性，原有的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式、政府大包大攬的管理方式，不符合特色小鎮(zhèn)統(tǒng)籌全局、各領(lǐng)域融合發(fā)展的基本要求。特色小鎮(zhèn)的培育建設在調(diào)動市場主體、社會公眾積極性的同時，政府必須回應市場主體、社會公眾的訴求，推進治理模式的改革創(chuàng)新。

對策建議

在區(qū)分與比較中認識特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)特征

特色小鎮(zhèn)本質(zhì)上是集產(chǎn)業(yè)功能、文化功能、旅游功能和社區(qū)功能有機疊加的空間平臺。相比較而言，特色鎮(zhèn)是一個行政區(qū)劃概念，而特色小鎮(zhèn)則力圖打破行政區(qū)劃的固有邊界，圍繞主體功能加強地區(qū)間合作；產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設一般以工業(yè)制造業(yè)為核心形成規(guī)模效應，特色小鎮(zhèn)雖然也強調(diào)產(chǎn)業(yè)集聚，但是更重視特色產(chǎn)品的研發(fā)設計與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；景區(qū)開發(fā)主要致力于利用本地區(qū)的旅游資源實現(xiàn)經(jīng)濟增長，而特色小鎮(zhèn)則更強調(diào)產(chǎn)、城、人、文的融合發(fā)展；美麗鄉(xiāng)村建設主要以本村一、二、三產(chǎn)業(yè)為支撐，通過基層自治等形式，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護，特色小鎮(zhèn)則更多圍繞資本、人才、技術(shù)等高端要素，利用多元利益主體實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

找準“特色”定位，賦予特色小鎮(zhèn)持久生命力

找準每個特色小鎮(zhèn)的獨特定位是特色小鎮(zhèn)建設成敗的關(guān)鍵。培育建設特色小鎮(zhèn)，一是要因地制宜，以特興城。特色小鎮(zhèn)的建設必須扎根于本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展實際、生態(tài)人文條件，形成比較優(yōu)勢，而非強行規(guī)劃，創(chuàng)造特色。在特色小鎮(zhèn)的某個領(lǐng)域能夠?qū)崿F(xiàn)人無我有、人有我強，基礎設施和建筑風格方面與小鎮(zhèn)的自然條件相匹配，從以人為本理念出發(fā)體現(xiàn)小鎮(zhèn)獨特的精神風貌。

二是要科學規(guī)劃，有序推進。依托本地區(qū)實際的資源承載能力和發(fā)展需要，合理規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模，防止工業(yè)、商業(yè)、旅游、文化等大型項目建設規(guī)模過度擴張。以往城市發(fā)展中，依靠土地財政的傳統(tǒng)做法不適合特色小鎮(zhèn)“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”的發(fā)展方向。積極遏制特色小鎮(zhèn)“房地產(chǎn)化”和政績工程傾向，需要政府做好支持引導，不可大包大攬，更不可越俎代庖。

三是要以市場為主導，形成特色產(chǎn)業(yè)。特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)是特色小鎮(zhèn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎，圍繞一個核心產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，吸引具有一定優(yōu)勢的企業(yè)和科研機構(gòu)進入，創(chuàng)造出新的競爭優(yōu)勢。

四是要注重文化的活態(tài)傳承。僅僅根據(jù)傳統(tǒng)文化資源和自然資源來推廣傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，將再次走上景區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的老路。在工業(yè)化和信息化的時代，特色小鎮(zhèn)培育建設最終能否形成特色，在于其能否成功的匯聚凝練當?shù)厝宋?，融鄉(xiāng)情、融文創(chuàng)、融敘事于產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，形成有內(nèi)涵、有共鳴、有思想的公共空間，產(chǎn)生小鎮(zhèn)的品牌效應，形成輻射周邊地區(qū)的文化影響力。

利用政策保障和技術(shù)手段，全面提升外部要素參與程度

地方政府應著力從以下四方面提升外部要素參與特色小鎮(zhèn)建設的驅(qū)動力：一是制定相關(guān)政策和標準，引導多元主體參與建設。統(tǒng)籌特色小鎮(zhèn)的人員配置、資金投入、土地征用等問題，適度實行政策傾斜，吸引社會資本進入。同時增強對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的支持力度，在明確特色小鎮(zhèn)建設的底線標準基礎上，發(fā)揮外部要素的自主性，為實現(xiàn)市場主導的特色小鎮(zhèn)建設提供充足的活動空間；二是在鎮(zhèn)管理委員會建立工作平臺分享信息，回應需求。信息不對稱是外部要素參與度不高的主要障礙，利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和多樣化的信息傳播手段，增進小鎮(zhèn)與周邊地區(qū)政府、社會資本、企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者之間的信息溝通交流，最大限度的提供小鎮(zhèn)發(fā)展基本信息，回應多元主體的發(fā)展訴求；三是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，增強信息對稱性。突破特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈條的地域限制，實現(xiàn)地區(qū)間乃至國內(nèi)外的產(chǎn)業(yè)空間布局，構(gòu)建全球性網(wǎng)絡節(jié)點，廣泛吸引社會資本、創(chuàng)新人才參與到特色小鎮(zhèn)建設中，實現(xiàn)資本、人才、技術(shù)的跨區(qū)域流動；四是建立健全的人才引進機制，為外部人才的工作生活提供有力保障。對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者給予一定程度的補貼，為外來人員提供租房、子女教育等福利保障，減輕他們的后顧之憂，為特色小鎮(zhèn)的繁榮注入持久的活力。

多渠道、多主體融資，突破特色小鎮(zhèn)建設資金瓶頸

把握現(xiàn)有投融資政策機遇，獲得多樣化的金融支持。在特色小鎮(zhèn)金融支持方面有三大政策性文件，住建部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布的《關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設的通知》中，要求開發(fā)銀行為特色小鎮(zhèn)提供低息、長期金融支持，并且在各個支行建立綠色信貸通道。國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于實施“千企千鎮(zhèn)工程”推進美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設的通知》中，要求國家開發(fā)銀行研究成立國家新型城鎮(zhèn)化基金，優(yōu)先支持特色小鎮(zhèn)。國家發(fā)改委和國家開發(fā)銀行發(fā)布的《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設促進脫貧攻堅的意見》中，要求國家開發(fā)銀行加大對特許經(jīng)營、政府購買服務的信貸支持力度，盤活貧困地區(qū)特色資源，為各類企業(yè)、個人參與特色小鎮(zhèn)建設提供有效的資金保障。

努力拓寬融資渠道，吸引多元化投資主體。政府利用財政資金撬動社會資金，以政府投融資平臺牽頭，承擔城市規(guī)劃、基礎設施建設等引導性工作，利用政策性資金為特色小鎮(zhèn)建設提供信貸支持，發(fā)揮商業(yè)金融對特色產(chǎn)業(yè)的促進作用，吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設。這其中，值得注意的是對政府與社會資本合作（PPP）模式的探索實踐。PPP模式作為一種制度創(chuàng)新，有助于特色小鎮(zhèn)處理好政府與市場、社會之間的關(guān)系，調(diào)動社會力量參與特色小鎮(zhèn)的發(fā)展與治理，以此提高資金利用效率，減輕政府財政負擔，優(yōu)化特色小鎮(zhèn)各產(chǎn)業(yè)生命周期管理，強化建設資金利用的效率。首先，地方政府對成本收益劃分比較明確的項目，積極鼓勵企業(yè)資金的進入；其次，省一級或地市級政府可通過發(fā)行地方政府債券等方式吸引民間資本，為特色小鎮(zhèn)建設提供資金；第三，地方政府可以鼓勵企業(yè)整體進入，承建和運營特色小鎮(zhèn)，扭轉(zhuǎn)以往“重建設、輕運營”的發(fā)展態(tài)勢，為特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供持續(xù)穩(wěn)定的動力支持。

以精準治理為核心推動政府治理模式轉(zhuǎn)型

當前，從各具特色的小鎮(zhèn)定位、多元主體的共同參與、多規(guī)并行的建設開發(fā)，到統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)的發(fā)展路徑和共享發(fā)展的基本目標，每個環(huán)節(jié)都要求將精準治理的理論和實踐嵌入特色小鎮(zhèn)的培育建設中。精準治理強調(diào)治理的目標導向、公眾的有效參與、過程的公開透明和成果的監(jiān)督評價，恰恰能夠適應特色小鎮(zhèn)規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)集中、對發(fā)展定位較高的需要。

一是重視特色小鎮(zhèn)頂層設計，從利益共同體邁向價值共同體，政績考核標準從GDP增長向資源、環(huán)境、價值的科學評價轉(zhuǎn)型，從投資拉動為導向的規(guī)模性擴張向內(nèi)生驅(qū)動為導向的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型；二是加強地方政府間溝通合作，實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。必須重視區(qū)域經(jīng)濟中心與特色小鎮(zhèn)之間的邊緣地帶的融合，根據(jù)小鎮(zhèn)自身優(yōu)勢積極吸納大城市需要疏解的功能，強化特色小鎮(zhèn)自身實力；三是在社會治理方面，提升公眾參與水平，構(gòu)建政府提供基本公共服務、社會組織提供增值服務、社區(qū)提供互助服務的社會治理體系；四是充分尊重當?shù)鼐用竦那猩砝?，避免特色小?zhèn)的快速發(fā)展對小鎮(zhèn)原本的基層公眾的生產(chǎn)生活帶來不利影響。最大限度防止因大規(guī)模拆遷而導致原小鎮(zhèn)居民生活空間被擠占，或因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人才集聚而導致原小鎮(zhèn)居民的工作機會減少、競爭加劇。

【整理：李 懿 張盈盈 解軼鵬】

（本文在整理過程中參考了《Local Development and Heritage: Traditional Food and Cuisine as Tourist Attractions in Rural Areas》、《Heritage and wine as tourist attractions in rural areas》、《中國古代城市發(fā)展特點及原因淺析》、《淺析中國古代交通方式對城市發(fā)展的影響》、《精準治理視角下的特色小鎮(zhèn)及其創(chuàng)建路徑》等相關(guān)文獻，以及人民日報、光明日報、經(jīng)濟參考報、新華網(wǎng)、澎湃新聞、城市中國網(wǎng)等相關(guān)報道）