公平”是以“善治”為核心的現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理所要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)之一，更是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵決定因素。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中20次提到“公平”一詞，充分說明公平在現(xiàn)代治理理論與實(shí)踐中的重要意義。習(xí)近平總書記在2014年新年賀詞中明確指出，“推進(jìn)改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強(qiáng)、讓社會(huì)變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好”。 2015年4月28日，在慶祝“五一”國際勞動(dòng)節(jié)暨表彰全國勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者大會(huì)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，“在前進(jìn)的道路上，我們要始終實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及人民”。而黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)中，也對(duì)“機(jī)會(huì)公平”“更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度”等有所論述。此前發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要中，則進(jìn)一步地提出“必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，從實(shí)際出發(fā)，把握發(fā)展新特征，加大結(jié)構(gòu)性改革力度，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。

當(dāng)前，測度中國縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度現(xiàn)狀，總結(jié)各地區(qū)在公平發(fā)展方面的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)其中存在的主要問題，對(duì)于了解和改善中國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平程度，以及推進(jìn)整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加公平的發(fā)展，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。這也是我們?cè)谶^去一段時(shí)期一直堅(jiān)持對(duì)縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度展開測評(píng)的主要初衷。同時(shí)，處于?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）和縣市之間的地市一級(jí)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平程度的研究和評(píng)價(jià)同樣不可忽視、不可或缺。

上海市作為常住人口超過兩千萬的超大城市，是我國大陸地區(qū)最重要的工商業(yè)中心之一，又是對(duì)外展示改革開放發(fā)展成果的重要窗口之一。作為改革開放的前沿，上海不斷深化改革，持續(xù)擴(kuò)大開放，率先走出一條帶有鮮明中國特色的特大城市現(xiàn)代化科學(xué)發(fā)展之路。進(jìn)入21世紀(jì)后，上海在探索創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，依然走在全國城市發(fā)展的前列。2013年上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌成立，成為中國大陸境內(nèi)第一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。步入“十三五”時(shí)期，上海發(fā)展面臨的國際國內(nèi)環(huán)境正在發(fā)生著重大變化，經(jīng)濟(jì)全球化不斷向縱深發(fā)展，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革不斷取得突破，中國的綜合實(shí)力和國際地位不斷提升，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的“一帶一路”建設(shè)和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)加快推進(jìn)。上海的發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

人民論壇測評(píng)中心在所構(gòu)建的以縣市為測度單位的經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度測評(píng)理論模型基礎(chǔ)上，結(jié)合上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，通過對(duì)具體指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步修正和完善，建立了中國地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度評(píng)價(jià)體系。現(xiàn)根據(jù)2015年上海統(tǒng)計(jì)年鑒等提供的公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)上海市所屬17區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度進(jìn)行了測評(píng)、排名、比較和進(jìn)一步分析。我們寄希望于通過這種系統(tǒng)性的研究，對(duì)各區(qū)“十二五”時(shí)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平發(fā)展的主要做法、有效經(jīng)驗(yàn)給予一定的展現(xiàn)。當(dāng)然，因?yàn)檫@里是以2014年的相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)來實(shí)施測評(píng)，測評(píng)結(jié)果與當(dāng)前各區(qū)的基本情況難免存在偏差。因此，我們更多期待的是通過這種方式的測評(píng)和比較分析，為各區(qū)在“十三五”時(shí)期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度進(jìn)一步提升，提供參考和借鑒。

指標(biāo)體系的構(gòu)建原則 、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

在構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度測評(píng)理論模型的過程中，我們主要遵循了全面性、敏感性、可比性、可操作性和動(dòng)態(tài)性五個(gè)基本原則，以用最適宜的指標(biāo)來客觀評(píng)價(jià)公平程度為導(dǎo)向，以我國地市、區(qū)縣一級(jí)目前所處的實(shí)際發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況為根本前提，最終選擇了阿瑪?shù)賮?bull;森的正義觀和馬克思的公平分配理論作為依據(jù)，搭建了功能公平、可行能力公平以及結(jié)果公平三個(gè)維度，確定了底線公平、機(jī)會(huì)公平和分配公平三個(gè)一級(jí)指標(biāo)。而在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，則是充分建立在數(shù)據(jù)的可獲取性之基礎(chǔ)上，具體指標(biāo)選取的理論依據(jù)以及所選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。

底線公平

早期與公平有關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，多以最低生活水平以下人口的低保參保率來衡量底線公平。對(duì)于這一點(diǎn)，我們有不同的看法，其具體原因如下：第一，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論與有關(guān)的實(shí)證研究均表明，過分追求最低生活水平以下人口的應(yīng)保盡保率，會(huì)削弱這部分人口中很多人的勞動(dòng)積極性，在一定程度上滋生等、靠、要等消極思想；第二，類似“授之以魚”，不如“授之以漁”的道理，長期來看，與其給予最低生活水平以下人口基本的生活保障，倒不如加快完善相關(guān)的就業(yè)政策、創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，讓這些人能夠通過自身的勞動(dòng)和努力來擺脫貧困。由此，我們沒有選擇最低生活水平以下人口應(yīng)保盡保率，轉(zhuǎn)而將貧困率確定為衡量底線公平的一項(xiàng)核心指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性，最終選取以一個(gè)區(qū)的最低生活保障參保人數(shù)占該區(qū)年末（常?。┛?cè)藬?shù)的比重來近似衡量這一指標(biāo)。

另需說明，在此前經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度測評(píng)中，鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)人均生活消費(fèi)支出比，也被作為衡量底線公平的一項(xiàng)指標(biāo)。但是對(duì)于上海市這樣的國際化大都市，其城市化進(jìn)程在我國走在前列，農(nóng)村戶籍人口數(shù)量已經(jīng)非常少。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料中，在2014年，有些區(qū)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了戶籍人口的城市化。而且在2016年，上海市政府發(fā)布文件宣布，將取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，同時(shí)逐步建立積分落戶政策。鑒于此，本次測評(píng)中，僅選擇了貧困率一個(gè)指標(biāo)來衡量底線公平。

機(jī)會(huì)公平

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國大多數(shù)人的溫飽問題基本得到解決。這推動(dòng)了人們需求層次的相應(yīng)提升，使人們更加關(guān)注個(gè)人的發(fā)展機(jī)會(huì)問題。而綜合西方的人力資本理論以及我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際發(fā)展情況，在地市及區(qū)縣層面，九年義務(wù)教育、中高等教育在培養(yǎng)和提升人力資本方面有著基礎(chǔ)性的地位，特別是中高等教育，近幾年來在這方面的作用持續(xù)提高。通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)，關(guān)于這方面的推定，也被大量與人力資本有關(guān)的國內(nèi)外研究所證實(shí)。為此，我們選取以一個(gè)區(qū)的中學(xué)教育完成率來衡量該區(qū)人口在發(fā)展機(jī)會(huì)方面的公平程度。結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，中學(xué)教育完成率以普通中學(xué)當(dāng)年畢業(yè)總?cè)藬?shù)與三年前普通中學(xué)招生人數(shù)之比來代表。

分配公平

要全面而系統(tǒng)地衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平程度，除了需要考慮底線公平和機(jī)會(huì)公平外，還需考慮收入分配上的公平。改革開放以來，通過堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”，以及“效率和公平并重”兩個(gè)具有階段性特征的分配原則，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了飛速發(fā)展，但同時(shí)，城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、職位間的收入差距也被拉大。從整個(gè)國家層面來看，用以衡量收入差距的基尼系數(shù)，進(jìn)入本世紀(jì)就開始超過“0.4”這一國際警戒線，盡管其近幾年來出現(xiàn)一定的緩和趨勢，但仍處于較高水平。因此進(jìn)入本世紀(jì)后，初次分配和再分配都要注重和實(shí)現(xiàn)公平，成為收入分配制度改革的核心和重點(diǎn)。“十三五”規(guī)劃綱要更是明確提出要“正確處理公平和效率關(guān)系，堅(jiān)持居民收入增長和經(jīng)濟(jì)增長同步、勞動(dòng)報(bào)酬提高和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步，持續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入，規(guī)范初次分配，加大再分配調(diào)節(jié)力度，調(diào)整優(yōu)化國民收入分配格局，努力縮小全社會(huì)收入差距”。

與之前進(jìn)行測評(píng)排名的地市（州）有所不同，作為我國重要國際經(jīng)濟(jì)中心、金融貿(mào)易中心和國際航運(yùn)中心的上海市，如何在初次分配的基礎(chǔ)上，通過再分配來調(diào)節(jié)收入上的差距，是更為重要的。鑒于此，同時(shí)也考慮了數(shù)據(jù)的可得性，我們選擇了再分配公平度這項(xiàng)指標(biāo)來衡量分配公平度。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步選取社會(huì)保障和就業(yè)支出占公共財(cái)政支出的百分比，來反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)再分配公平度。

另需說明，與底線公平指標(biāo)中所陳述的原因相同，本次分配公平的具體細(xì)分指標(biāo)中，并沒有包括鄉(xiāng)村、城市人均收入比這一衡量收入水平公平度的指標(biāo)。