孫文凱 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

北京、上海、廣州、深圳等特大城市去年公布的十三五規(guī)劃綱要均明確了2020年的人口控制目標(biāo)，北京提出常住人口控制在2300萬人以內(nèi)，上海提出控制在2500萬人以內(nèi)，廣州提出控制在1550萬人以內(nèi)，深圳提出人口發(fā)展預(yù)期目標(biāo)為1480萬人。一般認(rèn)為設(shè)置人口紅線是基于解決大城市病的現(xiàn)實(shí)需要。

近幾年來，一些人把大城市中的很多問題歸結(jié)為“人太多”導(dǎo)致的，比如交通擁擠和污染，以及高房?jī)r(jià)和資源緊張，并進(jìn)而提出應(yīng)該限制城市人口。不少大城市設(shè)立了人口規(guī)劃目標(biāo)，一般都是設(shè)置上限，并努力通過行政措施力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)這些人口控制目標(biāo)。

我們認(rèn)為，這種限制需求不僅不能解決問題，反而會(huì)降低城市活力、效率和人民的幸福感。而通過市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)和政府增加供給，調(diào)整結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局等手段可以解決這些問題。

第一，現(xiàn)在城市中的很多問題不是人口過多導(dǎo)致的，而是規(guī)劃和管理沒有適應(yīng)需求導(dǎo)致的。

數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在發(fā)達(dá)國(guó)家，人口密度越高的地方人均碳排放越小，因?yàn)榇蠹揖幼〉牡胤诫x工作地點(diǎn)比較接近，人們出行不需要過多開車，而且可以借助公共交通服務(wù)。但如果消費(fèi)和教育集中在市中心，而市中心的居民區(qū)又比較少，人們不得不到遠(yuǎn)離市中心的地方居住，人們就不得不開車去購物，開車送孩子上學(xué)。已有分析發(fā)現(xiàn)暑假期間（人們不用開車送孩子上學(xué)）交通擁堵情況變少了，人均的可吸入顆粒物下降了每立方米20微克。也就是說，政府可以通過提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和縮短居住距離而解決擁堵和污染的問題。

另外，相比于東京，北京上海的建成區(qū)面積偏小，地鐵網(wǎng)覆蓋范圍和密度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這也是北京上海比東京人口少但更覺得擁堵的重要原因。

第二，行政性的限制人口存在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面的問題。

從理論角度來講，幾乎沒有辦法測(cè)算出一個(gè)城市應(yīng)該容納多少人口。因?yàn)槌鞘械某休d力不是一個(gè)靜態(tài)的概念，而是隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)等因素的變化動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)的。比如，很多人認(rèn)為水資源的限制是制約北京承載大量人口的一個(gè)因素，而事實(shí)上2001年以來北京總?cè)丝趲缀醴艘槐?，但是北京總用水量是下降的。為什么？第一，?guī)模經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致人均用水量下降；第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少了工業(yè)的產(chǎn)值比重，而工業(yè)用水是大戶，水的用量就下來了。而且，水是可以運(yùn)輸?shù)?，并且只要這種運(yùn)輸帶來的好處大于它的成本這種方案就是可行的。洛杉磯的水80%都是從外面運(yùn)輸?shù)?。我們不能?jiǎn)單考慮北京自身有多少水資源來決定北京能夠容納多少人口。

而從實(shí)踐角度來說，當(dāng)我們限制一個(gè)城市的人口時(shí)就必須決定誰能夠待在這里，誰不能夠待在這里。這意味著我們要把人區(qū)分為不同的類型，這就涉及到公平的問題。這其實(shí)是讓那些被管制的人承擔(dān)城市人口增加帶來的成本，而那些繼續(xù)生活在城市的人，享受城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益。

第三，政府的一些限制性政策如戶籍管制會(huì)導(dǎo)致城市的勞動(dòng)生產(chǎn)率降低。

用戶籍和公共服務(wù)覆蓋缺失來限制低端人口，經(jīng)常導(dǎo)致大城市低端勞動(dòng)力供給不足。實(shí)際上，大城市高端勞動(dòng)力與低端勞動(dòng)力之間是互補(bǔ)的關(guān)系。比如說比爾蓋茨來到一個(gè)城市，他的保姆也得跟著來，而供給不足導(dǎo)致低端勞動(dòng)力價(jià)格上升，最終導(dǎo)致高端勞動(dòng)力的生產(chǎn)率下降。也就是說如果保姆進(jìn)入大城市被限制的話，就會(huì)導(dǎo)致雇保姆的價(jià)格上升，人們雇不起保姆就不得不自己帶孩子，做家務(wù)，這意味著人們投入生產(chǎn)的時(shí)間和精力少了，勞動(dòng)生產(chǎn)率就下降了。

我國(guó)的戶籍制度和社會(huì)保障制度和養(yǎng)老制度等都是高度關(guān)聯(lián)，沒有大城市戶籍的進(jìn)城務(wù)工人員因?yàn)榭紤]到未來收入的下降等因素會(huì)減少消費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致該城市中從事消費(fèi)行業(yè)的人員工資降低。已有的研究表明一個(gè)沒有本地城鎮(zhèn)戶籍的人會(huì)比有城鎮(zhèn)戶籍的人消費(fèi)低14%-20%，越大的城市越明顯。而且一個(gè)城市里面外來人口往老家匯錢匯的越多，這個(gè)現(xiàn)在生活的城市從事服務(wù)業(yè)的工資水平就會(huì)越低。這意味著戶籍等限制人口政策導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展扭曲。

第四，市場(chǎng)通過價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)每個(gè)人的選擇，政府可以通過減少負(fù)外部性，增加正外部性發(fā)揮作用，促進(jìn)城市發(fā)展。

短期中，當(dāng)一個(gè)城市的資源和環(huán)境容納的約束給定以后，就會(huì)有一個(gè)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)人們的選擇。供給給定時(shí)，需求不斷增加會(huì)導(dǎo)致價(jià)格增加，這意味著人們進(jìn)入大城市的成本不斷增加，大城市人口增長(zhǎng)的速度就會(huì)減小。長(zhǎng)期來看，價(jià)格增長(zhǎng)意味著供給方的利潤(rùn)空間不斷變大，這就引導(dǎo)著供給方不斷增加自己的供給，直到它的供給在邊際上回報(bào)為零為止，這時(shí)供給和需求達(dá)到了長(zhǎng)期的平衡點(diǎn)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，政府可以做并且正在做的事情是改變外部性。而政府在增加正外部性、減少負(fù)外部性的同時(shí)也在動(dòng)態(tài)的增加城市容納人口的能力。比如政府可以通過技術(shù)管理手段增加供應(yīng)，就像上海以前用自己本地的火力發(fā)電場(chǎng)，上海夏天的用電非常緊張。最近這些年上海用電不緊張了，因?yàn)楝F(xiàn)在的用電是通過西電東輸，現(xiàn)在上海的本地火電廠已經(jīng)產(chǎn)能過剩，火電廠不發(fā)電以后排污也減少了。在這個(gè)過程中，電力資源對(duì)人口的限制就大大縮小了。這表明政府事實(shí)上可以幫城市做大而不是做小，并且更有效率。

第五，大城市更大、小城市更小的發(fā)展趨勢(shì)有利于提高整體福利。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和已有的理論基礎(chǔ)表明，一個(gè)國(guó)家的最大城市的人口會(huì)是第二大城市的兩倍，之后城市規(guī)模隨著大小順序遞減。通過限制人口讓所有地區(qū)在人口數(shù)量上“均衡”是沒有效率的。一方面，如上文所說，在大城市把低技能勞動(dòng)力排除在城市外，事實(shí)上對(duì)高技能勞動(dòng)力是沒有好處的。另一方面，一些希望推動(dòng)城市“均衡”發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付的政策會(huì)導(dǎo)致資源的錯(cuò)配。比如我國(guó)2003年之后在西部建設(shè)很多工業(yè)園區(qū)，事實(shí)上，現(xiàn)在這些工業(yè)園區(qū)很多都是空的。這就意味著，政府越是轉(zhuǎn)移支付，勞動(dòng)力流入大城市的機(jī)會(huì)成本越高，這些勞動(dòng)人員在大城市的工資也就相應(yīng)的提高，這意味著勞動(dòng)力成本的增加。而那些沒有比較優(yōu)勢(shì)的工業(yè)園區(qū)在長(zhǎng)期中也會(huì)導(dǎo)致負(fù)債的增加。

總之，政府在城市管理中應(yīng)該更多考慮依賴市場(chǎng)自發(fā)決定，而自身只是服務(wù)市場(chǎng)需求，解決存在的正外部性不足或負(fù)外部性問題。政府在控制大城市過程中的人口規(guī)模目標(biāo)設(shè)定是沒有太多道理的。