城市是人類追求美好生活而創(chuàng)造的人工環(huán)境，是優(yōu)質(zhì)公共服務資源的集聚地。推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要正確認知城市與鄉(xiāng)村的不同屬性，明確城鄉(xiāng)治理的不同使命和行動邏輯。理解城市的本質(zhì)屬性，需要透過復雜的表征現(xiàn)象去把握。城市與鄉(xiāng)村的本質(zhì)差別，在于公共服務設施、公共服務資源的集聚程度。與農(nóng)村相比較，城市在有限的地理空間內(nèi)提供了更優(yōu)、更多、更配套的公共服務。

改進城鄉(xiāng)治理需要厘清城市與鄉(xiāng)村治理的不同使命。城市是優(yōu)質(zhì)公共服務資源的集聚地，城市與鄉(xiāng)村的公共服務天然具有差異性。城市治理的基本使命，一是提供優(yōu)質(zhì)公共服務體系，保障工商業(yè)發(fā)展和市民生活的公共服務需求，形成“磁力”效應，吸引外部資金和人才。二是可持續(xù)地獲取財政收入，不斷改進基礎設施和公共服務，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。鄉(xiāng)村治理的基本使命，不是要保障農(nóng)民享有與市民同樣的公共服務，而是要劃定公共服務的底線標準，保障農(nóng)村居民也能獲取基本公共服務?；竟卜諏儆诨A性公共品，既是保障個人的基本生存權、基本尊嚴，滿足個人基本能力、基本健康的需要，也是維護社會穩(wěn)定、社會正義和凝聚力的需要。

在城鄉(xiāng)關系上，一種流行的思路主張推進區(qū)域一體化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。毫無疑問，城鄉(xiāng)權利平等是國家治理現(xiàn)代化的應有之義，是保障城鄉(xiāng)公平發(fā)展應當遵守的基本原則。問題在于，城鄉(xiāng)公共服務如何實現(xiàn)均等化、無差別化？我們知道，公共服務設施建設具有規(guī)模經(jīng)濟效應，設施建成以后，使用的人越多，運行成本則越低。城市由于人口密集，可以支撐大規(guī)模的基礎設施建設，公共服務設施往往更為配套齊全，公共服務質(zhì)量也更為優(yōu)質(zhì)。在城鄉(xiāng)治理上，政府有責任保障農(nóng)村居民也能享有公共安全、公共衛(wèi)生、基礎教育、基本醫(yī)療等公共服務體系，但這并不意味著城鄉(xiāng)公共服務可以絕對、完全均等化、無差別化。我們看到，個別落后地區(qū)的一些扶貧工程、災后重建項目，按照很高的標準建成以后，卻長期處于閑置狀態(tài)，就是由于缺少可持續(xù)運作的資金來源?？梢?，城鄉(xiāng)之間的公共服務天然存在差異性，不應簡單地追求公共服務均質(zhì)化。

當前，我國城鄉(xiāng)治理面臨的根本問題在于農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務缺少明確的范圍和標準，對地方政府履行公共服務職能缺少剛性的底線約束。改進鄉(xiāng)村治理，有必要制定基本公共服務的項目清單和提供標準，明確規(guī)定中央與地方各級政府的具體責任，強化激勵機制和問責約束，促使各級政府切實履行職責，保障當?shù)鼐用癫豢苫蛉钡幕竟卜招枨?。為此，需要制定一定時期內(nèi)基本公共服務體系的國家標準和地方性標準。

由于城鄉(xiāng)公共服務供給存在天然差異，城鄉(xiāng)治理需要兼顧公平與效率，既要保障鄉(xiāng)村的基礎公共服務需求，也要滿足城市更高水平的需求。維護農(nóng)村的社會穩(wěn)定和凝聚力，保護農(nóng)民的生存權和發(fā)展權，根本在于落實平等賦權、底線保障理念，合理規(guī)劃和布局基本公共服務設施。

第一，在公共政策上，要確立平等賦權理念，保障城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素擁有平等的市場權利、財產(chǎn)權利和政策待遇。重視“三農(nóng)”問題，需要扭轉(zhuǎn)城市偏向的公共政策體系，賦予農(nóng)村生產(chǎn)要素（土地、勞動力、資本、企業(yè)家等）以同等的市場權利、自由流動權利、財產(chǎn)權利，讓城鄉(xiāng)市場主體站在同一起跑線上，遵守同一規(guī)則，實行機會均等、公平競爭。

第二，在公共服務上，要明確底線保障責任，保障農(nóng)村居民享有基礎性公共服務體系。既要保障城市地區(qū)更高水平公共服務需求，也要滿足農(nóng)村地區(qū)的基礎性公共服務需求，如學校、醫(yī)院、診所、文化站、廣播電視轉(zhuǎn)播設施等。為此，需要制定基本公共服務的底線標準，明確界定地方政府在基本公共服務領域的底線責任。落后地區(qū)的本級財政收入不能滿足底線保障需求，中央和省級財政要提供轉(zhuǎn)移支付。

第三，在空間規(guī)劃上，要優(yōu)化小城鎮(zhèn)和農(nóng)村公共服務設施布局。不可能將各類公共服務設施都配置到村落，為提高資源利用效率，政府可通過規(guī)劃手段，優(yōu)化小城鎮(zhèn)的空間布局，完善城鄉(xiāng)之間的網(wǎng)絡節(jié)點，改善小城鎮(zhèn)的公共服務設施，使基本公共服務設施配置與人口分布、交通條件相適應。政府也可提供激勵機制，引導優(yōu)質(zhì)公共服務資源向農(nóng)村大型居住社區(qū)延伸配置，方便農(nóng)民就近獲取優(yōu)質(zhì)公共服務。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授、博導，公共財政與公共政策研究所所長）

責編/肖晗題    美編/李祥峰

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