其次，既有的全球治理格局也始終無法突破其所面臨的制度和體制困境。在當前的國際秩序當中，聯(lián)合國仍舊是最主要的全球治理機構。一方面，自成立以來，聯(lián)合國確實在推動全球治理實踐方面發(fā)揮了重要的作用，也進行了一系列有意義的嘗試，越來越多的領域——包括人口問題、環(huán)境問題、氣候變化問題、國際恐怖主義問題乃至跨國犯罪問題——被列入聯(lián)合國的全球治理名單當中，而聯(lián)合國則根據自身的體系特點和組織結構在解決這些全球性問題的過程中發(fā)揮了提出倡議、設置議事日程、組織各種論壇和討論、協(xié)調各國間的談判、推動信息的傳遞、促進不同部門之間的協(xié)調與聯(lián)系以及推動相關的國際規(guī)則和規(guī)范的制定等作用。但是另一方面，由于自身的不足以及外部所面臨的各種挑戰(zhàn)等因素的共同作用，聯(lián)合國在推動全球治理方面也面臨著相當嚴峻的挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)主要體現在兩個方面：第一，聯(lián)合國自身在組織結構和運行機制方面具有缺陷，而這種缺陷則影響了其在全球治理中的作用的發(fā)揮。作為由主權國家所建立的國際組織，國家間不論大國小國一律平等、不干涉成員國內政領域的各種事務已經作為聯(lián)合國最基本的原則被寫入聯(lián)合國憲章當中。但是全球治理又要求聯(lián)合國行使一些超越國家主權的、干預主權國家內部事務的職能，這就導致了對國家主權原則的遵守與國際組織的有效運轉之間的矛盾。這種矛盾意味著一個國際組織要想有效運轉以在全球治理中發(fā)揮更大的作用，就必須在一定程度上干預其成員國的內部事務并且可能損害成員國的行動自由，而成員國如果要堅持自身的主權不受侵犯則必然會影響國際組織行動的有效性，并且因而影響全球治理的開展。④同時，由于國與國之間在事實上是不平等的，因此國際組織在某些時候也難免被用作大國維護和實現其自身利益的工具，而這就更引發(fā)了廣大中小國家對于大國通過國際組織來干預其國內事務的擔憂。在氣候變化問題上，發(fā)達國家同發(fā)展中國家長期以來一直難以達成共識，在很大程度上就是因為某些發(fā)達國家借助全球治理的名義通過國際組織來干預發(fā)展中國家的內部事務，這自然會引起發(fā)展中國家的不滿。第二，在當代，聯(lián)合國在全球治理事務中面臨著越來越多的競爭者。作為全球綜合性國際組織，聯(lián)合國的全球治理議程幾乎涵蓋了所有領域，但是這也在一定程度上導致了其機構龐雜，從而產生了機構重復、效率低下、在某些問題上難以發(fā)揮有效作用等問題。與此相比，當前活躍在國際舞臺上的各種其他國際組織，包括區(qū)域性、次區(qū)域性組織以及某些專門的國際機構，在涉及本地區(qū)或本問題領域的全球治理當中則相較于聯(lián)合國而言更具有優(yōu)勢。例如，G20在全球經濟治理當中的地位和作用得到了越來越廣泛的重視，特別是在2008年全球金融危機爆發(fā)、以發(fā)達國家為核心的G8的作用受到廣泛質疑的情況下，G20的級別由原來的部長級會議升格為首腦峰會，在國際社會中的合法性和代表性都得到了明顯的提高。2010年，聯(lián)合國專門舉辦了名為“全球治理：G20與聯(lián)合國”的研討會，其主要內容就是探討如何確保G20的行動和決策能夠加強聯(lián)合國的地位和作用而不是影響和損害聯(lián)合國工作的開展。⑤甚至在聯(lián)合國內部，也出現了對于聯(lián)合國在全球治理中的作用被“邊緣化”的擔憂。

從另一個角度來講，其他各類國際制度和機制的局限性也是不可忽視的。以G20為例，作為全球經濟治理中的主要組織之一，它目前仍然是一個以論壇性質為主體的機制，更多地是通過不同層級的政府官員之間的會談來對特定的問題進行商議，因而在一定程度上難以擺脫“清談館”的形象。將G20的職能進行一定的擴展，從而使其從經濟領域擴大到政治和安全領域是該組織未來發(fā)展的一種方向，而這就又面臨著協(xié)調同其他全球治理機制特別是聯(lián)合國的關系的問題。⑥世界銀行和國際貨幣基金組織在推動全球經濟治理方面也具有各自不同的和不可替代的功能，但是這兩個機構目前仍然為發(fā)達國家所掌控，對于發(fā)展中國家的各種需求往往不能有效滿足，或者即使?jié)M足也要附帶許多其他的條件。世界貿易組織作為自由貿易的主要倡導者，在全球金融危機爆發(fā)、貿易保護主義回潮的環(huán)境中難以有所作為，而自2001年所開始的旨在促進成員國削減貿易壁壘、通過建立更加公平的貿易環(huán)境來促進全球特別是較貧困國家的經濟發(fā)展的多哈回合談判，長期以來也難以取得實質性的進展，這些均凸顯了發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間在開放工業(yè)和服務業(yè)市場、降低農業(yè)補貼等問題上的尖銳分歧。

中國參與和引領全球治理

面對當前全球治理中的種種瓶頸，各國越來越需要加強相互間的協(xié)調，并且在一定程度上克服自身狹隘的利益訴求。國際關系學者巴里·布贊（Barry Buzan）等人將當前世界政治中所呈現出來的全球化進程稱作“去中心化的全球化（decentred globalism）”，它意味著全球變化的結構不再僅僅是局限于一小部分的國家，而是越來越分散化。在這種情況下，支撐全球結構的權力模式將會變得比先前更加均衡，也就是說傳統(tǒng)上的“大國”的優(yōu)勢將不再那么明顯。⑦這也意味著在這種全球化的模式當中，將有可能存在著若干大國，它們在一個更加區(qū)域化的國際體系當中發(fā)揮著自身獨特的作用。布贊等人特別指出，在這種全球化模式當中，以往受到西方霸權國家所壓制的那些大國——如中國和印度——將會重新崛起并發(fā)揮自身的作用，而作為當代全球霸權國的美國在道義上和政治上的權威則會出現衰落。⑧這也就意味著以往那種通過謀求權力優(yōu)勢來維護支配地位的模式將變得越來越式微，而以權力的流散為主要特征的新的全球化進程則正在開啟。