【摘要】目前,我國基層腐敗呈現(xiàn)出易發(fā)多發(fā)、量大面廣、形式多樣、監(jiān)管薄弱等特點(diǎn)。強(qiáng)化基層腐敗治理，既是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。治理基層腐敗，應(yīng)進(jìn)一步明確問題導(dǎo)向，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，積極完善基層治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)基層治理模式轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】從嚴(yán)治黨  基層腐敗  基層治理    【中圖分類號】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，隨著反腐敗斗爭不斷推向深入，在加大查辦懲處大案要案力度、保持反腐高壓態(tài)勢的同時(shí)，基層腐敗問題也在日益凸顯，具體形式不斷發(fā)生演化嬗變，逐漸向經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域滲透，逐漸呈現(xiàn)出易發(fā)多發(fā)、量大面廣、社會關(guān)注度高等特征，這也使當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭面臨著更加復(fù)雜的形勢和更為繁重的任務(wù)。

面對新形勢新任務(wù)，黨中央高度重視基層腐敗問題。習(xí)近平總書記在2016年1月舉行的十八屆中央紀(jì)委六次全會上著重強(qiáng)調(diào)，“推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸”，“對基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題，要認(rèn)真糾正和嚴(yán)肅查處，維護(hù)群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實(shí)際成果”。因此，加強(qiáng)基層腐敗的治理，實(shí)現(xiàn)反腐敗工作的重心前移，已成為未來反腐敗的工作重點(diǎn)之一。

當(dāng)前基層腐敗呈現(xiàn)出易發(fā)多發(fā)、量大面廣、形式多樣、監(jiān)管薄弱等特點(diǎn)

基層腐敗是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要領(lǐng)域。與高官貪腐的“大老虎”相比，基層腐敗似乎涉及范圍有限、社會危害性更小，實(shí)則不然。與基層腐敗問題有關(guān)的干部群體雖然職位較低，但數(shù)量眾多、分布廣泛，而且發(fā)生在群眾身邊，與群眾利益密切相關(guān)，是群眾身邊看得見的腐敗，直接影響到黨和政府的形象，因此其社會影響和危害性范圍更加明顯，讓老百姓深惡痛絕?？傮w來看，當(dāng)前階段我國基層腐敗問題主要呈現(xiàn)出以下特征：

基層腐敗具有一定普遍性。這種普遍性表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即地域分布廣泛和涉及領(lǐng)域眾多。從地域特征看，基層腐敗廣泛發(fā)生于各個(gè)地區(qū)，沒有明顯的地域差別和城鄉(xiāng)差別，即不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，還是較為落后的中西部地區(qū)，都存在不同程度的基層腐敗問題。中央巡視組的有關(guān)巡視報(bào)告明確指出，目前基層權(quán)力腐敗已成為普遍問題，不論是上海、廣東、浙江、江蘇等沿海省市，還是云南、貴州、陜西、山西等內(nèi)陸省份，基層干部“蒼蠅式腐敗”問題日益凸顯，當(dāng)?shù)?ldquo;小官巨腐”、“小官貪腐”、基層權(quán)力尋租等現(xiàn)象突出。從涉及領(lǐng)域看，基層腐敗已逐漸涵蓋經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個(gè)方面，內(nèi)容包羅萬象，既有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域工程項(xiàng)目的征地拆遷、招標(biāo)投標(biāo)，也有人事方面工作人員的招錄和職務(wù)晉升，更有司法領(lǐng)域的執(zhí)法不公，甚至還有社會領(lǐng)域農(nóng)村低保戶的確定和困難補(bǔ)助資金的發(fā)放，等等。顯然，基層腐敗已滲透到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，不是某個(gè)地區(qū)或某個(gè)領(lǐng)域的特殊問題，而帶有明顯的普遍性特征。

基層腐敗具有易發(fā)多發(fā)但監(jiān)管薄弱、懲處滯后的特點(diǎn)。當(dāng)前階段，我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭存在的一個(gè)突出問題，就是基層腐敗舉報(bào)線索較多和查辦懲處數(shù)量較少之間的矛盾。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近年來，在基層群眾舉報(bào)縣處級以下基層干部的線索大幅度上升的同時(shí)，市縣鄉(xiāng)各層級反腐敗斗爭力度逐級遞減，監(jiān)管和懲處較為滯后。以山西省為例，2014年舉報(bào)縣處級以下干部的信訪量占全部信訪量的63.5%。其中，省級紀(jì)委接受越級信訪舉報(bào)數(shù)量53177件次，其中越級反映縣處級以下干部的問題37027件次，比重高達(dá)69.6%，比2013年增長86.7%。也就是說，該省超過六成的信訪舉報(bào)量和越級信訪舉報(bào)都集中在縣處級以下干部，腐敗問題線索較為集中。但是，與此形成對比的是，基層腐敗監(jiān)管薄弱、懲處滯后的問題較為明顯。2014年山西全省1398個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）一級基層政府接受信訪舉報(bào)件次比2013年增長60.2%，但是立案件次比上年下降0.1%。2013年1月至2015年3月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委查處黨員干部零立案的占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的20%。也就是說，全省有1/5的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在兩年多時(shí)間里一個(gè)案件都沒有查處，基層問題的發(fā)現(xiàn)往往來自于上級的巡視。

基層腐敗形式和手段趨于多樣化、復(fù)雜化。在現(xiàn)實(shí)生活中，基層腐敗往往被稱為“蒼蠅式腐敗”，但從已查處的案件特點(diǎn)看，基層腐敗并不一定意味著小腐敗或個(gè)體腐敗，而是呈現(xiàn)微腐敗和大貪腐并存，“雁過拔毛”現(xiàn)象普遍，“小官巨腐”數(shù)量增多，窩案串案頻發(fā)等特征。根據(jù)中紀(jì)委網(wǎng)站“侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題監(jiān)督舉報(bào)曝光專區(qū)”數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年9月，在所有曝光的7批次701起問題中，涉及基層扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)問題就達(dá)到325起，所涉總金額近億元，平均案值近30萬元，同時(shí)涉事金額懸殊，最低為500元，最高達(dá)2970萬元。其中案值為100萬元及以上的17起，約占案例總數(shù)的5%，累計(jì)案值卻達(dá)到7600多萬元，約占總案值的78%。這顯示在基層領(lǐng)域微腐敗和大貪腐并存，“小官巨腐”問題突出。另外，基層貪腐的另一大特征是“雁過拔毛”。一些基層干部特別是農(nóng)村基層干部把索賄看作理所當(dāng)然，諸如挪用危房改造資金、截留困難群眾補(bǔ)助、占用民政優(yōu)撫資金等問題頻頻出現(xiàn)，民生工程淪為“斂財(cái)工程”，凸顯了基層貪腐形式和手段的多樣化。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2014年至2016年，全國31個(gè)省級紀(jì)檢監(jiān)察部門網(wǎng)站上發(fā)布了超過400名基層“村官”違法違紀(jì)案件，有個(gè)別村“兩委”干部甚至全軍覆沒。這些數(shù)據(jù)和案例充分說明，當(dāng)前基層腐敗問題更加突出，形式更加趨于多樣化，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。

基層腐敗行為侵蝕了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基，惡化了地方政治生態(tài)

我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治改革、民生建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等多重任務(wù)。基層腐敗的滋生蔓延，對于轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了嚴(yán)重的消極影響。首先，基層腐敗行為侵蝕了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基，惡化了地區(qū)發(fā)展環(huán)境，增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的隱形成本，削弱了可持續(xù)發(fā)展的動力。一些基層干部的吃拿卡要，招投標(biāo)工作的暗箱操作，招商引資的違規(guī)審批，征地拆遷的利益滲透等混亂失序現(xiàn)象，都對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生諸多消極影響。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，這方面問題顯得更加突出。其次，基層腐敗行為向民生社會領(lǐng)域的蔓延，直接損害了人民群眾的切身利益。有些基層干部虛構(gòu)征地拆遷面積，貪污公共建設(shè)資金，在行政審批中“雁過拔毛”，盤剝農(nóng)村低保經(jīng)費(fèi)和扶貧資金，不僅嚴(yán)重影響了黨和政府的形象，而且惡化了干部與人民群眾的關(guān)系。再次，基層腐敗行為的蔓延進(jìn)一步惡化了地方政治生態(tài)。以前基層腐敗零散少量存在的時(shí)候，規(guī)章制度還對基層干部產(chǎn)生明顯的約束力。對個(gè)別基層干部而言，吃拿卡要被看作正?，F(xiàn)象，貪污克扣被視為理所當(dāng)然，干部招錄和選拔任用需要金錢發(fā)揮作用，法不責(zé)眾思想開始盛行的時(shí)候，制度約束力明顯弱化，這使地方政治生態(tài)也發(fā)生改變。這直接侵蝕了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，動搖了執(zhí)政根基，產(chǎn)生的政治影響是不可估量的。

事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，基層腐敗的滋生蔓延有著深刻的社會背景和制度成因。我國所處的轉(zhuǎn)型期，既是經(jīng)濟(jì)形態(tài)和社會形態(tài)的轉(zhuǎn)型，也是制度轉(zhuǎn)型和完善的過程。在這個(gè)過程中，政府主導(dǎo)是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的重要推動力。由于轉(zhuǎn)型階段的制度建設(shè)較為滯后甚至缺失，制度執(zhí)行彈性較大，因此對公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督就存在著灰色地帶，這使得基層權(quán)力的腐敗異化具有一定的空間和土壤。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型加劇了經(jīng)濟(jì)利益對公共權(quán)力的滲透和影響，在缺乏來自權(quán)力系統(tǒng)自身的監(jiān)督制約下，基層權(quán)力尋租就成為某些官員獲取經(jīng)濟(jì)利益的通道。由于我國城鄉(xiāng)基層組織數(shù)量眾多，監(jiān)督成本高，監(jiān)督有效性低，在市場經(jīng)濟(jì)大潮沖擊中官員一旦缺乏自律意識和對制度的敬畏，腐敗現(xiàn)象就會蔓延，并逐漸影響和改變基層政治生態(tài)。那些廉潔自律的基層干部如果不同流合污，往往會被視為另類，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，逐漸邊緣化。除了經(jīng)濟(jì)利益誘惑外，惡化的政治生態(tài)會促使一些官員結(jié)成利益同盟，這也是某些地區(qū)和部門窩案串案增多的主要原因。

近年來基層腐敗的一個(gè)重要領(lǐng)域是農(nóng)村干部腐敗，“村官”已成為基層腐敗的高危人群，這與農(nóng)村地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也有著密切關(guān)系。在改革開放初期，我國農(nóng)村社會逐步引入村民自治制度，民主選舉和民主監(jiān)督極大地激發(fā)了村民的參與意識。這一時(shí)期，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展面貌得到明顯的改善，基層干部腐敗問題并不突出。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深化，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化，青壯年村民大量外出打工，農(nóng)村社會流動人口大量增加，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)空心化現(xiàn)象，年邁老人和留守兒童構(gòu)成了農(nóng)村社會主體。雖然村民自治制度在不斷深化和完善，但留守群體的參與能力和參與愿望都較低，這使農(nóng)村基層選舉和民主監(jiān)督的參與性大大降低，弱化了村民對基層干部的外部監(jiān)督制約，加之一些地區(qū)農(nóng)村黨建工作渙散，從而導(dǎo)致“村官”腐敗現(xiàn)象的增加。由此可見，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和基層民主運(yùn)行不暢，對農(nóng)村基層腐敗產(chǎn)生的影響是極為明顯的。

推進(jìn)基層治理轉(zhuǎn)型是解決基層腐敗問題的根本之策

基層腐敗治理，對于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政治建設(shè)有著非常重要的意義。需要指出的是，當(dāng)前階段雖然基層腐敗呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)、量多面廣的特點(diǎn)，但是應(yīng)該認(rèn)識到，基層干部隊(duì)伍主流是好的，是推動我國各領(lǐng)域建設(shè)的中堅(jiān)力量。之所以將基層腐敗形勢定位于復(fù)雜嚴(yán)峻，是與歷史比較及其社會危害性而言的。所以，強(qiáng)化基層腐敗治理，既是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

目前，基層腐敗已成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭面臨的重點(diǎn)領(lǐng)域。必須從“四個(gè)全面”高度，全面認(rèn)識和準(zhǔn)確把握治理基層腐敗的戰(zhàn)略意義，并從實(shí)際出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，強(qiáng)化細(xì)化反腐敗制度建設(shè)，以明確責(zé)任為基礎(chǔ)，建立有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，積極完善基層治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)基層治理轉(zhuǎn)型。

首先，針對基層組織特點(diǎn)，強(qiáng)化細(xì)化制度建設(shè)。隨著改革開放事業(yè)進(jìn)入全面深化階段，我國制度建設(shè)不斷加強(qiáng)，反腐敗制度體系也在不斷完善，但是圍繞權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督制度體系的有效性還有較大改善空間。一方面，制度不完善、缺乏針對性的問題依然存在，需要進(jìn)一步明確和細(xì)化。另一方面，現(xiàn)有制度剛性不足、缺乏約束力的問題較為普遍。所以，從權(quán)力監(jiān)督制約角度，強(qiáng)化細(xì)化制度建設(shè)，著重解決制度不嚴(yán)、執(zhí)行不力的問題，持續(xù)保持基層反腐高壓態(tài)勢，是基層腐敗治理的重要方向。

其次，以明確責(zé)任為基礎(chǔ)，建立有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。基層腐敗問題出在基層，但根子在上面。治理基層腐敗，應(yīng)首先重視加強(qiáng)宏觀治理，從上級做起，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭、以身作則，為基層組織和干部樹立標(biāo)桿、做出表率，維持良好的政治生態(tài)。同時(shí)，明確各級黨政部門職責(zé)，建立有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，把責(zé)任落實(shí)下去，把壓力傳導(dǎo)到縣鄉(xiāng)村等基層組織，避免“上面九級風(fēng)浪，下面紋絲不動”。這是推進(jìn)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)鍵所在。同時(shí)，應(yīng)建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，推動制度落實(shí)，強(qiáng)化震懾效果。

最后，完善基層治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)基層治理模式轉(zhuǎn)型。長期以來，基層組織建設(shè)存在一些問題，特別是個(gè)別基層黨組織渙散，是基層腐敗滋生蔓延的重要原因。而經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化，也對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)基層民主建設(shè)帶來較大的沖擊。進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的變化，以加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督和自律為主體，有效激活基層民主監(jiān)督和管理因素，積極引入社會監(jiān)督，構(gòu)建多中心治理的基層治理結(jié)構(gòu)，既是未來基層治理模式轉(zhuǎn)型的重要方向，也是有效治理基層腐敗的有力手段。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)所研究員，行政管理研究室主任、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報(bào)》，2016年5月3日。

②《王儒林:山西基層腐敗觸目驚心 腐敗蒼蠅沒人管》，《山西日報(bào)》，2015年4月16日。                

③劉婷、任中平：《治理基層腐敗的緊迫意義與策略選擇》，《法制與社會》，2015年第9期。

責(zé)編/溫祖俊    美編/李祥峰

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