三、低競爭性精英吸納模式的運(yùn)行特征與人格化官僚制對其影響

弱競爭性政治精英吸納模式是由當(dāng)前干部選拔任用方式?jīng)Q定的?，F(xiàn)行干部選拔任用方式的運(yùn)行特征及其人格化官僚制組織特性決定了低競爭性精英吸納模式的基本運(yùn)行特點(diǎn)?，F(xiàn)行干部選拔任用方式的運(yùn)行特征具有封閉性和弱競爭性，這種方式受制于官僚制(科層制)人格化依附結(jié)構(gòu)，難以很好地吸納體制外和組織內(nèi)部的精英并推進(jìn)政治精英流動，從而影響政治效能的發(fā)揮以及政治穩(wěn)定。

當(dāng)前干部選拔任用的封閉性主要是由任職資格條件限制所造成的(如第二部分所述)，這一運(yùn)行特征是從競爭性政治精英吸納模式沿襲而來的，即在體制內(nèi)少數(shù)人中選人，或者說主要集中在公務(wù)員體系中的少數(shù)人中選人，既排斥了體制內(nèi)精英特別是知識精英，又排斥了體制外精英。本世紀(jì)以來，隨著公務(wù)員制度的進(jìn)一步實(shí)施，公務(wù)員編制與企事業(yè)編制人員身份的進(jìn)一步明晰，排斥表現(xiàn)得更為突出。

所謂低競爭性，是指當(dāng)前干部選拔任用中實(shí)行可控性的競爭，在實(shí)質(zhì)上是非競爭。按照2014年修訂版的《條例》規(guī)定，干部選拔任用程序由動議-民主推薦-考察-討論決定-任用構(gòu)成，雖然在民主推薦程序中具有競爭性的會議投票推薦或者談話推薦，并且在程序上加入了一定競爭人數(shù)要求(比如一個職位要求在兩個或更多人數(shù)中選人)，但當(dāng)前在不以“選票和分?jǐn)?shù)取人”的引導(dǎo)下，基本上停止了選票推薦方式，而采用了個別談話推薦。不僅如此，2014年修訂版《條例》規(guī)定，推薦的結(jié)果僅作為重要參考，而不是2002年《條例》所規(guī)定的“作為重要依據(jù)”。②在這種情況下，由于在政治體系中理性官僚制建構(gòu)嚴(yán)重不足，官僚制人格化依附結(jié)構(gòu)十分突出，干部選拔任用程序基本掌控在組織或者領(lǐng)導(dǎo)之中，導(dǎo)致有限的弱競爭性在這種結(jié)構(gòu)中基本喪失殆盡，領(lǐng)導(dǎo)的意圖決定著選拔任用的目標(biāo)。

眾所周知，官僚制(科層制)是當(dāng)今中國政治組織的基本結(jié)構(gòu)，與從上至下的政治動員型管理方式相契合。馬克斯·韋伯提出了三種不同的統(tǒng)治類型，即傳統(tǒng)型統(tǒng)治、個人魅力型統(tǒng)治(卡里斯瑪)和法理型統(tǒng)治。傳統(tǒng)型在“父權(quán)家長制”(如皇權(quán))里得到典型的表現(xiàn)；魅力型是建立在個人不用理性和不用傳統(tǒng)闡明理由的權(quán)威之上的類型，是一種人格感召型權(quán)威；而法理型來源于一種制訂為章程的理性的規(guī)則之中，這些規(guī)則作為有普遍約束力的準(zhǔn)則得到服從。如果根據(jù)規(guī)則對此負(fù)有使命的人要求服從的話，這時，命令權(quán)力的體現(xiàn)者個人是通過理性的規(guī)則體系合法化的，而且只要他的權(quán)力實(shí)施符合那些規(guī)則，那么它是合法的?？梢姡浞牡氖且?guī)則，而不是個人。[12]在法理型統(tǒng)治中，理性官僚制的主要特征就是組織運(yùn)行的非人格化，這就使得職業(yè)官僚只服從法律制度，而不是直接服從高級的命令者及其人格魅力的召喚，或者是服從附著在命令者身上的身份地位，更不是服從由傳統(tǒng)習(xí)俗決定的社會等級。[13]在當(dāng)今中國政治組織中，由于權(quán)力高度集中和由此形成的“人治”格局的普遍存在，因而理性官僚制建構(gòu)嚴(yán)重不足，人格化依附結(jié)構(gòu)仍十分普遍。

在組織中，由于領(lǐng)導(dǎo)者掌握著組織個體的評價權(quán)、定崗權(quán)、職務(wù)晉升的決定權(quán)以及相關(guān)的處罰權(quán)，而且其權(quán)力很少受到組織運(yùn)行中相關(guān)制度的約束，所以他們可以根據(jù)自己的需要和偏好選拔誰、任用誰、處罰誰以至于在人格上抬舉誰，由此在組織內(nèi)部形成自上而下的權(quán)力和利益的依附關(guān)系。這種關(guān)系當(dāng)然不是建立在制度遵從和非人格化之上的等級關(guān)系，而是人格化等級控制關(guān)系。[14]所謂依附關(guān)系是指“恩庇-依隨”二元關(guān)系，在此關(guān)系中恩庇者和依隨者之間在多數(shù)情況下形成一種工具性友誼，其中具有較高社會經(jīng)濟(jì)地位的庇護(hù)者使用自己的影響力和資源向社會經(jīng)濟(jì)地位較低的被庇護(hù)者提供保護(hù)和利益，而被庇護(hù)者向庇護(hù)者提供一般性的支持和幫助(包括個人服務(wù))以作為回報(bào)(斯科特)。[15]這種關(guān)系廣泛存在于既存政治社會體系中，是一種不平等權(quán)力地位的行動者間的非正式特殊互惠關(guān)系，其中恩庇者具有較高的權(quán)力地位，依附者透過對恩庇者的效忠與服從來換取生活所需的資源(卡夫曼語)，[16]并呈現(xiàn)出不平等的互惠性、工具性和特殊主義的特點(diǎn)。

在這種依附組織結(jié)構(gòu)中，雖然干部選拔任用中有完整的動議——民主推薦——考察——討論決定——任職等程序，并且在程序中嵌入了輔助性民主和弱競爭形式，但不能改變或影響領(lǐng)導(dǎo)“說了算”的主導(dǎo)性控制地位。比如在動議和討論決定程序中，一旦領(lǐng)導(dǎo)提出了方向性意見，領(lǐng)導(dǎo)“班子”成員更多的是附和與支持，即使出現(xiàn)了個別不同意見，在壓倒性的聲音中也很難動搖領(lǐng)導(dǎo)的方向性選擇。同樣，在其他程序中，一切都掌控在組織之中，并按照領(lǐng)導(dǎo)的意圖運(yùn)行。比如在民主推薦中，組織部門可以選擇談話推薦而容易掌控目標(biāo)。因?yàn)橛羞x擇性的談話者一般只會持支持意見。即使有人持反對意見，也不會表達(dá)出來。這是基于信息外溢風(fēng)險(xiǎn)和個人行動不能改變格局的理性計(jì)算的結(jié)果。比如考察程序中，組織部門一般會事先做出評估和安排，哪些人參與民主投票推薦或者談話推薦，哪些人參與談話考察，其內(nèi)在邏輯同上。雖然《條例》中有選人用人的德、能、勤、績、廉等賢能標(biāo)準(zhǔn)，但由于這一標(biāo)準(zhǔn)的抽象性和客觀上存在甄別上的困難，所以領(lǐng)導(dǎo)者獲得了很大的外溢性自由裁量權(quán)，并能實(shí)現(xiàn)自己的選人用人價值。然而，在這一依附結(jié)構(gòu)中，這種價值往往集中在信任、情感和利益交換上。因?yàn)樽鳛槎鞅诱呃米陨淼臋?quán)力資源給予依附者職位，而依附者通過忠誠和工作上的支持而獲得恩庇者的信任，由此形成“交情分利”關(guān)系。這種“交情”關(guān)系是指有著某種共同經(jīng)歷的特殊情感，譬如說“一起同過窗、一起扛過槍”的所謂“兄弟情感”。[17]所以在這種特殊情感中“伯樂”在用人偏好上往往趨向于用身邊可信任的人，或者有利益交換的人。

由此可見，在人格化依附組織結(jié)構(gòu)中，干部選拔任用的封閉性和非競爭性不僅阻斷了政治體系從外部吸納精英的路徑，而且阻斷了在政治體系內(nèi)部選拔政治精英的路徑，由此導(dǎo)致大量的社會精英特別是知識精英游離在政治體系之外，還有一些知識精英徘徊在政治體系內(nèi)部，進(jìn)而引發(fā)精英循環(huán)的障礙。

四、討論與建議

按照精英循環(huán)理論來說，精英循環(huán)是保持社會系統(tǒng)穩(wěn)定的一個必要條件，而不是社會變革的一個結(jié)果，社會穩(wěn)定可以通過精英的循環(huán)得以維持。不勝任的精英群體周期性地被來自社會下層有才能的人所代替，以保證國家治理能力的恢復(fù)和維持，從而減輕權(quán)力精英和社會精英之間的張力。[18]精英循環(huán)包含有精英——精英之間的流動，即個體之間的流動，同時也含包有社會底層群眾——精英層之間的流動，即階層性流動。只有保證這兩個層面上的精英間流動，才能實(shí)現(xiàn)非執(zhí)政階層中的精英人物上升為執(zhí)政者以及執(zhí)政的庸才下降到非執(zhí)政層，由此保持執(zhí)政階層的能力和才干水平高于平均值。否則，執(zhí)政階層的能力水平就會越來越低，權(quán)力腐敗的可能性越來越高，進(jìn)而危害政治穩(wěn)定和合法性。[19]當(dāng)前，干部選拔方式具有封閉性和非競爭性，并且受制于人格化官僚制組織結(jié)構(gòu)，精英與精英之間以及精英與底層群眾之間的流動不暢。這不僅加劇了政治體系內(nèi)部和外部精英循環(huán)的雙重張力，而且造成國家治理能力和政治合法性的降低。所以必須構(gòu)建開放性和競爭性的政治精英吸納體系，實(shí)現(xiàn)政治精英在內(nèi)外兩個層面上的循環(huán)。

若要構(gòu)建開放性和競爭性政治精英吸納體系，關(guān)鍵是解決干部選拔任用機(jī)制中的開放性和競爭性問題，同時還要解決人格化的官僚制問題。為此，要重啟競爭性干部公選模式，以“賽馬”機(jī)制代替伯樂“選馬”機(jī)制。競爭性干部公選模式的本質(zhì)就是開放性和競爭性機(jī)制設(shè)置，主要是通過筆試面試或者票決制來選人。雖然這種模式出現(xiàn)了一些高分低能現(xiàn)象，但并不能否定這一模式基本功能。引起高分低能現(xiàn)象的原因較為復(fù)雜，既有考試內(nèi)容設(shè)置不科學(xué)、開放性不夠，又有對關(guān)系主義行為的約束不足等。所以在進(jìn)一步完善考試機(jī)制和對關(guān)系主義行為約束機(jī)制的同時，要著力推進(jìn)開放性和競爭性機(jī)制建設(shè)：一是要適度降低干部公選模式中的競爭門檻，即降低在入口上的職務(wù)資格要求(可以把知識精英中的職稱換算成相應(yīng)的職務(wù)副處，比如副教授對應(yīng))，把競爭性范圍擴(kuò)大到組織內(nèi)部或者外部較大群體中，這樣既可以對社會精英特別是知識精英開放，也可以對其組織內(nèi)部精英開放；二是要重啟民主投票推薦機(jī)制，盡量壓縮或者廢除談話推薦方式，并重新恢復(fù)2002年《條例》中的第十七條，“確定考察對象時，應(yīng)當(dāng)把民主推薦的結(jié)果作為重要依據(jù)之一”，③而不是“重要參考”。同時要設(shè)置較為剛性和較高的專業(yè)門檻，把無專業(yè)性的人限制在外；三是要著力推進(jìn)非人格化的理性官僚制建設(shè)。非人格化的理性官僚制建設(shè)就是要以法理性權(quán)威代替“人治”依附性權(quán)威，在組織體系中以民主法治和權(quán)力約束為基礎(chǔ)，建構(gòu)包括干部選拔任用和功績制在內(nèi)的系列管理制度，實(shí)現(xiàn)制度化管理，由此鏟除“人治”依附文化土壤和關(guān)系主義的風(fēng)氣，[20]促進(jìn)開放性和競爭性政治精英吸納模式的成長。

當(dāng)然，我們必須要看到，開放性和競爭性政治精英吸納模式的建構(gòu)是一個漸進(jìn)性過程，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷向前推進(jìn)。在這一過程中既要防止以某種客觀因素影響為借口阻止這一現(xiàn)代模式的建構(gòu)，又要防止不顧客觀條件因素的約束而產(chǎn)生冒進(jìn)行為。