【摘要】報銷腐敗是一個老問題，這些年來也一直在治理。報銷腐敗主要包括五種類型，其中公款旅游、公款吃喝最為常見。從其行為的性質來看，把報銷腐敗定性為腐敗是準確的。報銷腐敗問題仍然突出的原因有多種，需要綜合施策來治理，主要治理措施包括：要作到懲治全覆蓋，要繼續(xù)嚴格財務管理制度，要進一步扎緊關住權力的制度籠子。

【關鍵詞】報銷腐敗 發(fā)票腐敗 反腐敗 【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，經(jīng)過四年多的持續(xù)高壓反腐和從嚴治理違反八項規(guī)定問題，腐敗和不正之風問題從總體上得到了控制。用習近平總書記去年底今年初在相關講話中給出的戰(zhàn)略性判斷就是：“反腐敗壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。”腐敗和反腐敗是兩種勢力的對抗或競爭。自我國進入改革開放新時期以來，由于各種原因的疊加，腐敗現(xiàn)象開始抬頭，腐敗和反腐敗的對抗日趨激烈。“壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成”意思是說反腐敗形勢出現(xiàn)了逆轉，即反腐敗力量超越了腐敗勢力。也就是說，關于反腐敗形勢可能失控、腐敗現(xiàn)象可能出現(xiàn)反彈、出現(xiàn)回潮的擔心已被徹底打破。換句話說，積四年之功，我們在反腐敗的漫長歷程中終于實現(xiàn)了一個了不起的轉折。廣大人民群眾對這一巨大成績給予了普遍的、高度的肯定，同時，對于黨和政府的反腐敗工作也展示出了前所未有的支持。

可是，在總體形勢大好的情況下，還是存在個別較凸顯的問題。從近期查處和曝光的情況來看，報銷腐敗問題就是其中之一。報銷腐敗是一個新近使用的概念，但其實是一個老問題，且是一個帶有頑固性特點的老問題。報銷腐敗與發(fā)票腐敗、“三公”消費、公家浪費等概念都有交集，指的是個別領導干部或其他公職人員，把本應該由自己支付的各種私人消費支出，通過政府或單位的資金予以報銷。

從報銷腐敗行為的實質來看，將其定性為腐敗是準確的

2016年12月22日，中央紀委公開曝光八起違反中央八項規(guī)定精神問題，其中就有六起涉及報銷腐敗。2017年1月18日，中央紀委又一次公開曝光八起違反中央八項規(guī)定精神問題，同樣有六起涉及報銷腐敗。從這些通報曝光的事例來看，報銷腐敗在違反八項規(guī)定的各類問題中還是比較突出的。報銷腐敗主要包括以下五種類型。一是公款旅游，二是公款吃喝，三是公款送禮，四是違規(guī)發(fā)放福利，五是其他不屬于前幾種情形的各種發(fā)票腐敗，包括編制虛假的會議、招待，甚至購買假發(fā)票報銷等。

雖然報銷腐敗形形色色，但基本特征是一致的，大部分都是通過財務報銷的方式來完成。從財務資金來源類型來看，可以劃分為兩種類型。一類是小金庫資金。小金庫的建成、途徑和方式五花八門，資金既可能放在本單位，也可能是在單位以外的任何地方。通過小金庫資金報銷就更加隱蔽，調(diào)查和追蹤也更為困難。另一類是正常的財務賬目資金。源于這種資金來源的報銷腐敗行為的證據(jù)通常都隨封存的會計賬目而固化下來，調(diào)查和追蹤起來相對容易一些。

從報銷腐敗行為的實質來看，將其定性為腐敗是準確的。根據(jù)我國的法律法規(guī)，這種行為的性質就是貪污，盡管有時也會被定性為“違反財經(jīng)紀律”的違紀行為。在很多國家，這種行為通常被定性為“欺詐”（Fraud），也是一種典型的腐敗行為。之所以被定性為欺詐，是因為這類報銷一定程度上都伴隨著種種故意的掩飾、掩蓋行為，欲蓋彌彰，混淆或隱藏原來的行為。比如，公款旅游費用在報銷時，一定會被編造成正常的工作考察或其他各種公務的接待。如果查不到工作考察或其他的公務內(nèi)容，公款旅游就會現(xiàn)出原形。

報銷腐敗之所以頑固地存在，主要原因有三：其一，私心作怪。所有圖謀報銷腐敗的人，都是想占公家或單位的便宜，想謀取私利。而所有為報銷腐敗提供便利的人，包括接待單位，實際報銷單位，以及財務人員等，也都脫離不了私心。例如，通報報銷討好報銷人，以圖其他回報。其二，財務管理制度上存在的漏洞或對財務工作監(jiān)管不力。小金庫就是一個嚴重的問題，這在一定程度上反映了財務管理制度缺陷。其三，報銷制度也不乏漏洞。例如，報銷程序不完備，一些模糊報銷項目，如辦公費、招待費等就很容易成為違規(guī)報銷的“溫床”，甚至彈性較大的培訓、會務等經(jīng)費也容易成為“渾水摸魚”的機會。其四，把“權力關進制度籠子”還需要一個過程。只要存在還不能得到有效監(jiān)督的權力，就有可能任性而為。由于原因多樣，治理報銷腐敗也就需要綜合施策。

治理報銷腐敗問題需綜合施策

報銷腐敗是一個老問題，這些年來也一直在治理。十八大之后，隨著整體反腐敗取得巨大進展，實事求是地看，在報銷腐敗的治理上也取得了不小的進展。從全國來看，各黨政機關、國有企事業(yè)單位的“三公”經(jīng)費支出都出現(xiàn)了明顯的下降趨勢，且下降幅度巨大，這都是報銷腐敗治理成效顯著的客觀指標。

十八大以來出臺治理報銷腐敗的新措施主要有以下三個方面。一是不斷加大懲治和曝光力度。隨著時間的推移，懲治力度不降反升。這個思路和理念很重要，起到了很好的控制效應。中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站開設了“監(jiān)督曝光”欄目，專門就“違反中央八項規(guī)定精神問題”進行曝光，起到了很大的警示效應。二是持續(xù)加大權力監(jiān)督力度。包括改革監(jiān)督體制，追究“兩個”責任（主體責任、監(jiān)督責任），出臺問責制度追究領導責任等。三是在嚴格財務管理方面采取了一些重要的治本措施。例如，小金庫清理和治理取得明顯成效，大部分黨政機關、國有企事業(yè)單位都制定了更為嚴密的財務報銷程序，嚴格了財務管理制度，堵塞了報銷腐敗的漏洞。實事求是地說，這些思路和措施都是科學有效的。不能因為報銷腐敗問題依然突出就否定這些措施，就棄之不用；也不能因為報銷腐敗問題頑固，就喪失信心。正確的作法是，要很好地繼承這些經(jīng)驗，思路和措施不應改變，力度不能減弱，并在此基礎上，對原有的思路和措施作適當?shù)恼{(diào)整。這就是接下來提出治理思路和對策建議的基本特點。

在總結過往，特別是十八大以來治理報銷腐敗問題經(jīng)驗的基礎上，這里提出以下三個方面的思路和建議。首先，要盡快做到懲治的“全覆蓋”。懲治依然是基礎性的措施，新的建議是要擴大懲治的范圍，直至“全覆蓋”，而不只是加大懲治的力度。懲處力度和懲處對象范圍是兩個維度的問題。毫無疑問，報銷腐敗的焦點主體或直接責任人是把報銷款裝入私人腰包的那些人，稱為報銷人?？墒牵瑘箐N腐敗之所以能達成，還有其他多個責任主體。這些主體包括：第一，報銷行為的決定人。決定人可能就是報銷人本人，也可能另有他人。第二，報銷單位的有關財務操作人員和管理人員。這些人員都負有審查、監(jiān)督的責任。如果出現(xiàn)假發(fā)票，故意視而不見，那責任性質就更嚴重了。第三，報銷腐敗的其他獲益人。以上涉及報銷腐敗的其他責任人，如果都不加以處置，懲處所產(chǎn)生的規(guī)管效果就會大打折扣。反之，每延伸多懲治一方責任人，今后發(fā)生類似問題的概率就會更小一些，至少不能放過決定人。最優(yōu)方案是懲處上述全部責任人，即這里所說的懲處“全覆蓋”。

其次，要繼續(xù)嚴格財務管理制度。嚴格財務管理制度，減少財務管理漏洞要從兩個方面著力。一方面，要進一步清理和治理小金庫，不斷擠壓小金庫存在的空間。一旦有了小金庫，報銷腐敗就難以查處和治理了。所以，小金庫治理的成果一定要鞏固，絕不能讓小金庫現(xiàn)象死灰復燃。對于小金庫問題要繼續(xù)標本兼職，懲治要更加嚴厲。同時，嚴格財務管理，堵塞漏洞，清除滋生小金庫“土壤”的工作也不能放松。另一方面，要堵塞財務漏洞，嚴密財務報銷程序。財務上的那些模糊報銷科目應一律取消。要從提供方開始加大對虛假發(fā)票的整治力度。嚴密財務報銷程序要做到五有：一有計劃和預算。只要沒有事前計劃和預算，任何支出都不能報銷。短期內(nèi)，如果事前計劃和預算難以完全做到，可以以報銷事項所涉及活動的正式通知和批件來替代；二有合格的發(fā)票或票據(jù)；三有消費和支出的原始清單。這也就是各國普遍推行的所謂的“透明發(fā)票”制度。發(fā)票一旦透明，就可以防范很多報銷腐敗；四有報銷事項的說明材料。說明材料就是有關報銷事項的綜合報告材料，說明報銷事項的所有細節(jié)，由報銷人和決定人共同提供、共同署名；五有財務操作人員和管理人員的審查意見。審查意見可以單獨寫，也可以批注在說明材料上。一旦做到五有，很多漏洞都可以堵塞。即使有人膽敢以身犯險，也很容易留下固化的證據(jù)，從而讓報銷腐敗不能或不敢發(fā)生。

最后，要進一步扎緊關住權力的制度籠子。報銷腐敗之所以存在的深層原因還是權力得不到有效監(jiān)督，進而造成權力任性的結果。十八大以來，在監(jiān)督權力方面已經(jīng)有了一些重要的突破，黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察、司法體制改革都有實質性的進展?？墒?，權力的制度籠子并沒有完全扎緊、關住。監(jiān)督體制改革上還需要進一步拓展，民主政治建設更有待推進。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授、博導，北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任）

【參考文獻】

①任建明：《公家浪費問題根源與治理》，《人民論壇》，2013年2月下。

②《“發(fā)票書記”落馬記》，《中國青年報》，2015年8月23日。

③《中央紀委公開曝光八起違反中央八項規(guī)定精神問題》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2016年12月22日。

④《中央紀委公開曝光八起違反中央八項規(guī)定精神問題》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2017年1月18日。

責編/ 肖晗題 美編/王夢雅

【報銷腐敗的幾個類型】

類型一：公款旅游

2015年7月，國家稅務總局財產(chǎn)和行為稅司原巡視員楊遂周在內(nèi)蒙古自治區(qū)調(diào)研結束后，在當?shù)囟悇詹块T安排陪同下，與家人朋友到赤峰市烏蘭布統(tǒng)草原游玩3天，相關住宿、餐飲、交通費共計2.77萬元，由當?shù)囟悇詹块T公款報銷。

類型二：公款吃喝

2015年至2016年，經(jīng)河南出入境檢驗檢疫局機場辦公室原主任李志遠批準，機場辦從上級撥付的食堂補助中，違規(guī)支出費用15筆1.95萬元、白條支出5筆0.68萬元用于接待。此外，李志遠先后2次批準以機場辦食堂名義開具的虛假票據(jù)，違規(guī)報銷接待費用0.38萬元。

類型三：公款送禮

2016年春節(jié)前，江蘇省南京市煙草專賣局三分局原黨支部書記、局長陳旭明安排領取已經(jīng)封存的10瓶五糧液酒用于送禮。

類型四：違規(guī)發(fā)放福利

2013年至2015年春節(jié)、端午等節(jié)日期間，中船消防設備有限公司總經(jīng)理辦公室原主任溫佛勝通過擅自截留代收款項所設的“小金庫”，違規(guī)發(fā)放本部門過節(jié)費、上班紅包等共計1.05萬元。

類型五：購買假發(fā)票

2007年至2013年，河南周口市政法委原書記朱家臣通過虛開發(fā)票、購買假發(fā)票，“派發(fā)”給基層單位和個人，報銷所得公款據(jù)為己有、用于個人消費，累計金額超過400萬元。

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