【摘要】隨著我國行政管理體制改革進(jìn)程的加快和社會(huì)治理的變革，政府職能轉(zhuǎn)移問題日益成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。社會(huì)組織的迅速發(fā)展為政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能提供了基礎(chǔ)條件，社會(huì)組織有效承接政府職能轉(zhuǎn)移，將有力破解政府在履行公共服務(wù)職能中面臨的困境。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)組織  政府職能  公共服務(wù)    【中圖分類號(hào)】C916    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政府職能轉(zhuǎn)移關(guān)乎我國行政管理體制改革的成功與否，是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革以及社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的加快，以轉(zhuǎn)變政府職能為主要內(nèi)容的行政體制改革和以構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”為目標(biāo)的社會(huì)體制改革深入推動(dòng)和發(fā)展，探討社會(huì)力量參與公共管理的呼聲愈發(fā)高漲。由于社會(huì)組織具有公益性質(zhì)和公共特點(diǎn)，在承接政府公共服務(wù)職能方面扮演著越來越重要的角色。

公共性是政府與社會(huì)組織職能的交集

推進(jìn)行政管理體制改革，核心和關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。探索和找到政府職能轉(zhuǎn)移的合適承接對(duì)象和承接方式是推動(dòng)我國行政管理體制改革的基本要求。

政府的公共性主要體現(xiàn)在政府的公共服務(wù)職能。政府的公共服務(wù)職能是政府為了滿足基本的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)需求、社會(huì)運(yùn)行需求和居民生活需求而向社會(huì)提供服務(wù)的職能。除了一般的維護(hù)性公共服務(wù)職能（如交通、警察、通信等），其它公共服務(wù)（諸如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)保等）都可以進(jìn)行轉(zhuǎn)移，此類公共服務(wù)職能涉及的是社會(huì)成員的基本生活需求和發(fā)展需求，具有較高的公共價(jià)值和社會(huì)屬性。

社會(huì)組織能夠承擔(dān)公共利益，具有公益性。社會(huì)組織的成立一般是基于某種社會(huì)公益事業(yè)（比如環(huán)保），其組織目標(biāo)一般是基于維護(hù)社會(huì)公共利益的考慮。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會(huì)公共利益不斷受到?jīng)_擊和損壞的背景下，社會(huì)組織由于其志愿性特征和草根屬性，能夠起到社會(huì)矛盾解壓閥和緩沖劑的作用，能有效維護(hù)社會(huì)公共利益。社會(huì)組織能夠提供公共服務(wù)，具有公共性。作為政府、市場之外的第三方力量，社會(huì)組織服務(wù)范圍涵蓋教育、醫(yī)療、環(huán)保等社會(huì)生活方方面面，極大地改進(jìn)了公共服務(wù)提供方式，降低了國家行政成本。

公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移承接中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府是當(dāng)前我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容。在吸收西方國家優(yōu)秀的公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，引入市場競爭機(jī)制和管理方法之后，我國政府職能轉(zhuǎn)型工作取得了一定成績，但是，政府在履行公共服務(wù)職能中依然面臨一些困境。

一是公共服務(wù)需求呈現(xiàn)快速、多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)。首先，我國公民的基本公共服務(wù)的需求增速呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢(shì)。以教育為例，2005年我國教育經(jīng)費(fèi)總投入為0.8萬億元，2016年我國教育經(jīng)費(fèi)總投入為3.9萬億元，增長了近5倍。其次，我國公民的公共服務(wù)需求呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，公民對(duì)于教育、醫(yī)療、文化等方面的發(fā)展性需求增長較快，公民的需求層次穩(wěn)步提升，需求結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)。二是供給主體單一，供需矛盾日益突出。我國政府在公共服務(wù)供給中居于主體地位，供給模式較為單一，這與人民群眾日益多樣化的公共服務(wù)需求存在一定矛盾，一定程度上引發(fā)了看病難、上學(xué)貴、高房價(jià)等一系列社會(huì)問題，供需矛盾日益突出。三是公共服務(wù)供給成本高、效率低。面臨快速增長、日益多元化的公共服務(wù)發(fā)展需求，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，政府往往采取增設(shè)管理機(jī)構(gòu)和人員的方式，造成行政管理成本增加。同時(shí)，由于政府在公共服務(wù)供給上的壟斷地位、缺乏競爭機(jī)制，加之行政管理程序的復(fù)雜性，造成公共服務(wù)供給效率低下。

社會(huì)組織發(fā)展迅速為政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能提供了基礎(chǔ)條件。轉(zhuǎn)移政府公共服務(wù)職能，首先要找到合適的承接載體。近年來，我國社會(huì)組織發(fā)展迅速，職能日益凸顯，加上政府的政策扶持，日益成為重要的公共服務(wù)供給主體，已經(jīng)基本具備了承接政府公共服務(wù)職能的能力。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的負(fù)面效應(yīng)以及政府失靈現(xiàn)象的客觀存在，要求我們轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，盡快實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)關(guān)系向“小政府、大社會(huì)”管理格局的轉(zhuǎn)變，實(shí)行社會(huì)職能社會(huì)化、社會(huì)事務(wù)社會(huì)辦。社會(huì)組織的健康發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變兩者互為前提、相輔相成、良性互動(dòng)。

相關(guān)政策的出臺(tái)為社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提供了政策保障。作為一種公共服務(wù)的提供者和公共責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者，社會(huì)組織在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展中承擔(dān)著越來越重要的角色。黨和政府對(duì)社會(huì)組織日益重視，出臺(tái)多項(xiàng)扶持政策。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對(duì)政府購買服務(wù)的購買機(jī)制、購買內(nèi)容等方面作了詳細(xì)的說明，要求逐步擴(kuò)大在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域購買服務(wù)的力度。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，就進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)等問題提出了許多好的建議。

社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)職能的兩種方式

社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)職能是我國行政管理體制改革和社會(huì)管理創(chuàng)新的重要舉措，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。政府的大部分基本公共服務(wù)職能（諸如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)保等）都可以進(jìn)行轉(zhuǎn)承，這不僅可以大大減輕政府的負(fù)擔(dān)，還會(huì)極大提升群眾的滿意度。以廣東省為例，截至2016年，廣東省已經(jīng)有將近四分之一的社會(huì)組織開始承擔(dān)公共服務(wù)職能，社會(huì)反應(yīng)良好。政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)承的方式有很多種，根據(jù)轉(zhuǎn)承的程度區(qū)分，可分為替代式承接型、委托承接型。

一是替代式承接型。替代式承接型指的是在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)承時(shí)，社會(huì)組織完全承接了轉(zhuǎn)移職能所包含的權(quán)力與職責(zé)。在這種承接方式中，社會(huì)組織與政府完全脫鉤，社會(huì)組織能夠獨(dú)自勝任該項(xiàng)公共服務(wù)職能的供給工作，而不需要政府的補(bǔ)貼性幫助。該項(xiàng)轉(zhuǎn)承方式對(duì)社會(huì)組織獨(dú)立性和專業(yè)化要求極高，是公民社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，目前多見于發(fā)達(dá)國家。當(dāng)前，我國的公民社會(huì)發(fā)展還處于初級(jí)階段，大部分社會(huì)組織還不能擺脫“官辦”或“半官辦”的標(biāo)簽，因此，替代式承接型轉(zhuǎn)承方式在我國并不多見，這是我們今后進(jìn)行社會(huì)改革需要努力的方向。

二是委托承接型。委托承接型又稱契約式承接型或合同式承接型，也即不完全的承接。這種承接方式對(duì)于社會(huì)組織是有一定的條件設(shè)置和任務(wù)要求，即社會(huì)組織按照合同要求要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成特定公共服務(wù)的供給，主要的方式是契約、購買、委托、指定等。合同式承接型在國外被廣泛應(yīng)用于各級(jí)政府購買諸如垃圾收集、救護(hù)服務(wù)、咨詢服務(wù)、路燈維修、街道維護(hù)等面向公眾的服務(wù)項(xiàng)目。而在我國，主要采取政府購買公共服務(wù)的形式，也就是所謂的“服務(wù)外包”，這在很多地方得到了推行，所涉及的公共服務(wù)項(xiàng)目包括環(huán)境、醫(yī)療、社保、房屋和道路建設(shè)、交通和通信等領(lǐng)域，甚至連監(jiān)獄管理等國家傳統(tǒng)的職能方面，也占有一定的比例。委托承接的主要做法是：首先，政府將原先處于壟斷地位的公共服務(wù)供給權(quán)限以公開招標(biāo)的方式向社會(huì)組織發(fā)布信息，符合資質(zhì)的社會(huì)組織通過公開投標(biāo)獲得該項(xiàng)公共服務(wù)的供給權(quán)限；其次，政府相關(guān)部門與中標(biāo)社會(huì)組織簽訂服務(wù)合同；最后，根據(jù)雙方合同規(guī)定，社會(huì)組織提供相應(yīng)公共產(chǎn)品，政府進(jìn)行審查并向社會(huì)組織支付合同資金。

委托承接型轉(zhuǎn)承方式引入了市場競爭機(jī)制，在我國目前應(yīng)用較為廣泛，采用這種方式，不僅有效降低了政府的管理成本、提高了服務(wù)質(zhì)量和效率，而且對(duì)于社會(huì)組織能力的提升意義重大，符合我國當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)狀和基本國情，是應(yīng)當(dāng)大力提倡的一種公共服務(wù)轉(zhuǎn)承方式。

（作者單位：鐵道警察學(xué)院）

【注：本文系2016年河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“河南省非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀與管理對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：162400410450）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①何劍鋒：《社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的問題、原因及對(duì)策》，《地方治理研究》，2016年第2期。

責(zé)編/陳楠  孫娜    美編/于珊

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