近年來國外生態(tài)治理經(jīng)驗
德國：推進整體生態(tài)理念，注重國際合作
德國曾經(jīng)是上世紀環(huán)境污染最為嚴重的國家之一，存在著萊茵河污染嚴重、魯爾區(qū)衰落而帶來的大氣污染等一系列生態(tài)問題。經(jīng)過幾十年的努力，德國的生態(tài)環(huán)境已大大改善，其生態(tài)治理經(jīng)驗如今已成為多國學習借鑒的對象。
首先，為了恢復魯爾區(qū)的活力，德國政府把土地修復作為出發(fā)點和著眼點，全面解決老礦區(qū)遺留下來的土地破壞和環(huán)境污染問題。在礦山治理方面建立起比較完備的法律體系，如《德國經(jīng)濟補償法》《德國礦產(chǎn)資源法》等，保證煤炭開采補償有法可依。州政府設立土地基金，購地后對污染嚴重地區(qū)進行修復處理后再出讓給新企業(yè)。其次，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，關、停、并那些生產(chǎn)成本高、機械化水平低、生產(chǎn)效率低的煤礦，將采煤業(yè)集中到盈利多和機械化水平高的大型企業(yè)中。
對于萊茵河的生態(tài)治理，德國主要是以整體性生態(tài)理念推進。首先是展開國際間的合作，成立了由德國、法國、瑞士、荷蘭、盧森堡等國家共同組成的“保護萊茵河國際委員會”，進行跨國治理。 其中，其秘書長永久性由生活在萊茵河下游的荷蘭人擔任，以便于其全力監(jiān)督上游各國的污染問題。其次是實施整體性生態(tài)規(guī)劃，注重萊茵河大生態(tài)系統(tǒng)治理的理念，對城市、農(nóng)村和社區(qū)以及森林、湖泊的協(xié)同治理，大力投入資金進行動植物保護棲息地建設，針對河流中的城市生活藥品殘留物進行監(jiān)測、過濾，改變工業(yè)化時期對河道截彎取直等反生態(tài)改造，恢復其自然彎曲原貌等等。[3]
瑞典：強有力的森林生態(tài)保護是發(fā)展國民經(jīng)濟的重要因素
森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。森林不僅可以涵養(yǎng)水源、防風固沙、改善生態(tài)環(huán)境，維持人與生物圈的生態(tài)平衡，維護生物多樣性，還可以提供林副產(chǎn)品，發(fā)揮很大的經(jīng)濟功能。
瑞典森林工業(yè)在國民經(jīng)濟中起著至關重要的作用，在世界上也處于領先地位。瑞典林業(yè)屬于出口導向型，每年外貿(mào)出口收入中森林工業(yè)占了很高的比例。瑞典2015年森林覆蓋率為68.7%，相比之下，我國全國現(xiàn)有森林面積約為2.1億公頃，森林覆蓋率卻僅為21.6%。由于嚴格執(zhí)行《森林法》，控制采伐量，重視林業(yè)教育和科研工作，進行科學育林的經(jīng)營，瑞典森林總蓄積量和總生長量總體在不斷提高。瑞典制定了非常嚴苛的砍伐標準，近十年中保持著大約每年1億立方米的林木種植總量，而同時每年的采伐量維持在0.8億立方米。
瑞典在1993年的新森林法中明確了環(huán)境目標和生產(chǎn)目標必須放置于同等地位。瑞典只占有世界上1%的商業(yè)用林面積，但是卻為全世界提供了10%的鋸材、生活用紙等產(chǎn)品。由于木材可以吸收二氧化碳釋放氧氣，有效緩解溫室效應，2004年瑞典開始推行一項政策，即鼓勵大型建筑物、公共場所建筑采用木質(zhì)結(jié)構(gòu)，近幾年木質(zhì)結(jié)構(gòu)的建筑物數(shù)量也在逐年遞增。[4]
另外，相較于許多發(fā)達國家，瑞典還有著很高的紙張回收量，未經(jīng)加工的廢木材和殘渣也能用于可再生能源的生產(chǎn)。瑞典高度發(fā)達的技術體系，森林工業(yè)也能為生物質(zhì)能的研發(fā)起到了非常關鍵的作用。瑞典對于森工企業(yè)各項生產(chǎn)指標都有著嚴格的標準，同時企業(yè)也都非常積極地履行著社會責任。例如瑞典著名的利樂包裝（Tetra Pak），其所有包裝產(chǎn)品都可以回收再利用，做成文具、桌椅、建筑材料等等，使它們在完成包裝的功能后，能夠“廢而不棄”。
瑞典非常重視森林生態(tài)的科研投資，這其中國家撥款占38%，私人投入占60%。瑞典在高標準保護森林生態(tài)系統(tǒng)的同時，還能使森林發(fā)揮其經(jīng)濟價值。在各項保護實踐中，發(fā)揮突出作用的是保護森林生物多樣性以及處理各方利益關系的各類機構(gòu)，例如政府機構(gòu)“Swedish Forest Agency ”（SFA），還有民間組織“Federation of Swedish Farmers”（LantbrukarnasRiksförbund - LR）。[5]
英國：持續(xù)有效地進行生態(tài)環(huán)境立法工作
1952年12月的“倫敦煙霧事件”震驚世界。而今日的倫敦，空氣已經(jīng)有了極大的改善。20世紀50年代的英國和本世紀初的中國有很多相似之處：經(jīng)濟增長主要靠大量能源與資源的消耗，過度依賴煤炭等化石燃料。倫敦煙霧事件的成因與我國霧霾成因類似，倫敦主要污染物為SO2，我國城市霧霾主要污染物為PM2.5。而其共同點是煤炭燃燒為主要污染源。因此倫敦煙霧事件對于大氣污染物控制的經(jīng)驗可供我國參考借鑒。我國之前曾頻發(fā)的大范圍持續(xù)霧霾天氣引起了世界的關注。2013年1月，北京僅有5天的空氣質(zhì)量達到了二級標準，許多監(jiān)測站點PM2.5濃度的監(jiān)測值持續(xù)“爆表”。
從1958年到1978年的20年間，倫敦的顆粒物年均濃度降幅超過90%，SO2年均濃度降幅超過80%。在改善空氣質(zhì)量的20年間，倫敦政府采取的一項核心措施就是大范圍地劃定煙塵控制區(qū)，并在區(qū)域內(nèi)進行壁爐的煤改氣、燃煤鍋爐的環(huán)保改造，同時禁止高污染燃料在控制區(qū)內(nèi)銷售。[6]
煙塵控制區(qū)措施在1956年的《清潔空氣法》中被提出。法案規(guī)定地方政府負責煙塵控制區(qū)的劃分和相應污染控制措施的實施，以控制由非工業(yè)煤炭燃燒所產(chǎn)生的黑煙和SO2的污染。由于“倫敦煙霧事件”的主犯是來自城區(qū)的家庭燃煤，因而在城區(qū)通過設立和擴大煙塵控制區(qū)，就可以有效控制城區(qū)煙塵的產(chǎn)生和排放。該規(guī)定要求在控制區(qū)內(nèi)所有的燃煤壁爐須改造成燃油或燃氣壁爐，如果實在不能改造，則須使用無煙燃料。為了能夠快速推行壁爐改造，政府會提供至少70%的改造成本，而對于未按要求執(zhí)行的個人將會被處以10英鎊、100英鎊的罰款乃至最高3個月的監(jiān)禁。
美國：環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境立法并重
生態(tài)環(huán)境整治的概念被正式引入法律制度，始于20世紀五六十年代的美國。美國目前已經(jīng)形成涵蓋幾乎所有生態(tài)領域的、較完善的環(huán)境法律體系格局。美國環(huán)境法律體系是一個由多立法主體、多層級的復雜體系。美國生態(tài)環(huán)境治理相關的法律法規(guī)主要有六個來源：憲法、立法機（國會）、行政命令（總統(tǒng)或內(nèi)閣）、司法（法院解釋或判例）、行政部門法規(guī)（國會或法律授權）和國際法。不同立法主體制定的立法成果會以不同的形式編輯成典，分類明細。
環(huán)境立法與執(zhí)法息息相關，環(huán)境執(zhí)法一直是美國環(huán)保局的中心工作，也是2014至2018年戰(zhàn)略規(guī)劃的重點內(nèi)容。美國環(huán)境執(zhí)法主要分大氣執(zhí)法，水執(zhí)法，廢物、化學品的清理活動執(zhí)法和刑事執(zhí)法。當有證據(jù)證明這些社區(qū)、企業(yè)或個人未能嚴格遵守環(huán)境法，當局就將啟動環(huán)境執(zhí)法，通過民事、刑事與行政手段相結(jié)合來確保公眾健康與環(huán)境得到保護。
美國環(huán)保局于1982年設立了刑事執(zhí)法項目，其對象是有意或故意的嚴重違法行為，手段主要有刑事罰款和監(jiān)禁。負責刑事執(zhí)法的機構(gòu)主要負責通過向聯(lián)邦、州及地方檢察官提供環(huán)境犯罪證據(jù)、司法鑒證分析及法律指導，調(diào)查并協(xié)助起訴環(huán)境犯罪。目前該機構(gòu)擁有兩百多位環(huán)境執(zhí)法官，以保證全過程的公平合理。另外，美國還會通過信息披露來管控生態(tài)環(huán)境問題，這是從20世紀90年代互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展就開始逐步實施的，通過公開企業(yè)或產(chǎn)品的信息，利用各方市場來對制造污染、超標的企業(yè)不斷施加壓力，以達到管控目標。[7]
總體來看，美國就是通過漸進立法及體制機制的不斷創(chuàng)新，建立了一個務實理性并充分利用市場機制的生態(tài)法制體系，并且注重通過公民訴訟制度推動生態(tài)問題得以解決。美國的生態(tài)法制體系中，有很多重要法律法規(guī)對同時期其他發(fā)達國家的生態(tài)治理具有重要借鑒意義。
國外生態(tài)治理經(jīng)驗對我國的政策啟示
在關于生態(tài)治理問題的公眾調(diào)查中，公眾普遍認為為了更好推進生態(tài)治理，需要著重采取以下舉措（見圖4）。其中，57.2%的受訪者認為應該“進一步明確政府、市場、社會的關系與職責”，55.3%的受訪者認為應該“進一步建立健全考核機制、考核體系”，52.1%的受訪者認為應該“構(gòu)建系統(tǒng)科學的生態(tài)文明評價體系”。此外，還有45.6%的受訪者認為要“進一步加大區(qū)域間聯(lián)治聯(lián)控力度”，43.8%的受訪者認為要“拓寬公眾參與渠道，鼓勵公眾參與”。“鼓勵和支持企業(yè)社會責任的健全”“加大節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用等技術研發(fā)和投入”“建立健全生態(tài)補償機制”也分別有35.4%、25.9%和25.5%的受訪者提及。
另外，本文結(jié)合上述不同國家的生態(tài)治理經(jīng)驗，得出以下幾點政策建議，以供參考。
明確生態(tài)治理中各主體間的關系與職責
合理劃分生態(tài)治理職能，發(fā)揮好政府的主導作用。在現(xiàn)代社會運行中，政府在組織生態(tài)治理方面具有重要優(yōu)勢，主要是制定政策、信息整合公開、籌集各方資源等方面。但政府執(zhí)行過程中也經(jīng)常會因為權力集中等原因存在效率低下的問題，因此需要中央和地方政府明確各自職責，中央政府工作重點在于頂層設計與監(jiān)督，通過提供技術來源、人才、信息、資金等方式激勵約束地方政府的公共治理行為。而市場在優(yōu)化資源配置、提高效率方面具有政府所不及的優(yōu)勢，市場機制可以充分運用到生態(tài)治理中，無論是資金籌集還是具體實施都可以發(fā)揮市場的競爭機制。
有專家認為，當前中國生態(tài)治理主要依靠政府的規(guī)制手段，例如區(qū)域限批、環(huán)境執(zhí)法、總量控制等行政手段，而經(jīng)濟手段的研究和制定卻不充分。受益者付費和污染者付費的規(guī)則還需要在各級地方逐步落實，另外可以通過價格機制調(diào)控污染排放，進一步健全排污權交易、碳交易市場的運行機制、監(jiān)督機制。在這兩者之外，社會力量也是推動生態(tài)治理的重要角色。社會各界力量可以共同監(jiān)督、督促政府和市場的生態(tài)治理行為，而且可以借鑒美國經(jīng)驗通過建立一套自下而上的公民訴訟制度來有效參與共同治理。除此之外，我國還應加強非政府組織的建設，例如專注于生態(tài)問題的智庫研究機構(gòu)等，培養(yǎng)一批與國際接軌的非政府力量，可以在多邊場合積極發(fā)聲。
我國生態(tài)治理不是政府的獨角戲，政府、企業(yè)、公眾多元主體應共同合作以推進生態(tài)文明建設的治理體系。因此，要充分整合企業(yè)、市場、非政府組織、公民等各方力量，加強制度創(chuàng)新，共同承擔起生態(tài)治理責任。
強化法律保障，構(gòu)建科學的生態(tài)文明評價體系、考核體系
黨的十八屆四中全會提出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”因此在生態(tài)治理工作中，應加強生態(tài)司法、綠色執(zhí)法、環(huán)保守法等環(huán)節(jié)，構(gòu)建推動綠色發(fā)展的法治化機制，形成全面的生態(tài)評價指標體系以及生態(tài)治理考核體制機制。生態(tài)環(huán)境的改善，最根本的是相關法律機制的構(gòu)建是否科學健全，最核心的是執(zhí)法水平以及效率。有專家指出，目前我國生態(tài)治理領域的法律條文分散在資源節(jié)約、能源安全、生態(tài)建設等各種法律法規(guī)之間，系統(tǒng)性不強，甚至條款之間也存在細節(jié)上的矛盾。從美國的經(jīng)驗我們看到，依法行政貫穿于美國環(huán)保系統(tǒng)的各個部門，完善的體制機制為其執(zhí)法形成了有力的制度保障。推進生態(tài)保護的標準化建設、健全生態(tài)治理的行業(yè)規(guī)范、將生態(tài)治理納入法治化的軌道都是生態(tài)改善的先決條件。另外，還應建立對政府、企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理的考核機制。把生態(tài)效益、資源消耗、污染排放納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，加大其考核權重，并及時向公眾公開考核信息以及獎懲標準。
進一步加大區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，加強區(qū)域合作
大氣污染、水污染這類生態(tài)治理，尤其需要區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控。類似德國萊茵河等治理案例，都是通過區(qū)域合作、國際合作取得了顯著成效。
因此也有專家提出要探索研究區(qū)域、流域性環(huán)境保護立法的可行性，探索合理的立法模式?？缧姓^(qū)的生態(tài)保護和污染防治一直是我國生態(tài)治理體系的薄弱環(huán)節(jié)。對于河流、湖泊的生態(tài)治理，有必要制定統(tǒng)一的區(qū)域、流域法律，以及重點區(qū)域、流域的單項法，并制定規(guī)定各利益主體的責任職責、資金投放、生態(tài)補償規(guī)則、糾紛解決機制的相關制度。
比如針對大氣污染治理，可以通過整體的規(guī)劃集中供應能源，提高燃煤集中度，減少污染源。也可以城市群為單位嘗試集中進行污染物排放治理，例如在京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的過程中提高煤炭集中利用度就是一項可推行的措施。
拓寬公眾參與渠道
全面拓寬公眾參與渠道，是公眾表達生態(tài)訴求，促進人與自然、社會和諧相處的必然要求。社會力量的加入，理性的公眾參與，這對生態(tài)環(huán)境保護無疑是有利的。鑒于現(xiàn)階段公眾參與仍相對不足，應該從切實保障公民享受優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的權益和敦促公民履行生態(tài)責任兩方面同時入手，通過有效的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，提高公眾參與度，同時使政府、市場力量優(yōu)勢互補、有效結(jié)合。
例如大氣污染治理是一項極其復雜龐大的工程，關系到廣大國土中每一個人的切身利益，其影響深遠，需要社會公眾的共同參與。尤其是我國人口數(shù)量龐大，加強全社會的生態(tài)治理觀念，普及相關法律法規(guī)，引導健康合理的生活消費習慣，對改善生態(tài)十分重要。目前環(huán)保部“12369 環(huán)境舉報熱線”已設立，但宣傳力度遠遠不夠。媒體應充分發(fā)揮傳播宣傳作用，運用各種傳播手段增強全民參與監(jiān)督的意識。有關部門需協(xié)調(diào)聯(lián)動，倡導節(jié)約綠色的生活消費方式，動員全民參與生態(tài)保護和監(jiān)督。學校、社區(qū)、單位都應定期開展科普活動，針對受眾的差異性、隱蔽性等特點，采用不同方式的宣傳手段。必要時還可引入聽證代理人制度，在社區(qū)、單位中選擇公眾代表參與聽證，充分發(fā)揮公眾在生態(tài)治理中的主人翁作用。
鼓勵支持企業(yè)履行社會責任
學界普遍認為企業(yè)的生態(tài)責任是企業(yè)社會責任的一種，但尚未作出明確定義和范圍闡述。其基本思想是認為企業(yè)在謀求自身經(jīng)濟效益、股東利益最大化的同時，還需要履行生態(tài)保護的社會責任。企業(yè)的生態(tài)責任首先是從生產(chǎn)源頭控制有毒物質(zhì)和致病因子進入生態(tài)系統(tǒng)中，其次是隨著科技的不斷進步提高生產(chǎn)原材料的利用率、回收率，提升產(chǎn)品品質(zhì)，延長使用周期，尤其是重工業(yè)企業(yè)要避免對資源的過度開發(fā)。
另外，當前國際貿(mào)易競爭中，綠色貿(mào)易壁壘盛行，企業(yè)履行社會責任不僅是適應國際規(guī)范而且也是促進企業(yè)增強自身競爭力以適應國際競爭的內(nèi)在要求。目前發(fā)達國家的各類企業(yè)都會公布企業(yè)社會責任年度報告，并向各界公開具體數(shù)據(jù)，但是目前我國只有部分企業(yè)在全面積極履行。因此我國還需要著力加強企業(yè)社會責任機制的全方位構(gòu)建，健全企業(yè)社會責任公益訴訟機制。企業(yè)社會責任體現(xiàn)了企業(yè)利益和社會公眾利益的一致性，因此企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營和消費各個環(huán)節(jié)，都應該提高生態(tài)保護意識，自覺肩負起生態(tài)治理的社會責任。
中華文明悠悠數(shù)千年中積淀了豐富的生態(tài)智慧。道家的“天人合一”、儒家的“與天地參”等，都彰顯出中華民族人與自然和諧共存的觀念，對現(xiàn)代人仍然有著深刻的啟示。隨著近年來中國國際地位的顯著提升，中國已逐漸成為全球治理中不可或缺的重要力量，這對中國的生態(tài)治理提出了更高的要求和期待。中國的生態(tài)治理之路依然漫長，仍需在不斷自我調(diào)整、自我創(chuàng)新中摸索前行。
【執(zhí)筆：人民智庫研究員 王 瑩】
注釋：
[1]張坤民：中國環(huán)境保護事業(yè)60年[J].中國人口資源與環(huán)境，2010年第6期。
[2]《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》[EB/OL].中華人民共和國國家統(tǒng)計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./201702/t20170228_1467424.html,2017年2月28日。
[3]方世男：德國生態(tài)治理經(jīng)驗及其對我國的啟迪[J].鄱陽湖學刊，2016年第1期。
[4]Hemström·K."Perceptions, Attitudes and Interest of Swedisharchitects Towards the Use of Wood Frames in Multi-Storey Buildings"[J]. Resources, Conservation and Recycling.Volume 55, Issue 11,2011.
[5]Ezebilo. "Forest Stakeholder Participation in Improving Game Habitat in Swedish Forests"[J]. Sustainability.Issue 4, 2012.
[6]《空氣污染治理國際經(jīng)驗介紹之倫敦煙霧治理歷程》[EB/OL]. CAAC (Clean Air Alliance of China ) 中國清潔空氣聯(lián)盟, http://www.cleanairchina.org/product/6350.html,2013年11月19日。
[7]劉鵬：美國環(huán)境管制政策的演化及對中國的啟示[J].經(jīng)濟參考研究，2016年第22期。