香港保障房政策評(píng)析：經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與借鑒意義

在保障房供給上，“不把雞蛋放在一個(gè)籃子里”。除了由政府免費(fèi)提供給最低收入者的公共住房和居民全憑私人力量在市場(chǎng)上購買的商品房外，其他住房都兼具商品和社會(huì)保障品雙重特征。居民經(jīng)濟(jì)條件越差，就越需要政府提供住房保障，其保障房就越有社會(huì)保障品性質(zhì)。居民經(jīng)濟(jì)情況的差異決定了政府在提供住房保障時(shí)，不能“把雞蛋放在一個(gè)籃子里”：既要為中低收入者提供廉價(jià)產(chǎn)權(quán)房或租賃房，也要為有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、無資格享受住房保障、但購買商品房又有困難的中等收入者提供適當(dāng)幫扶，還要根據(jù)公租房承租者的經(jīng)濟(jì)情況差異，適度區(qū)別其公租房的租金。只有這樣，才能保證住房保障的公平合理。一段時(shí)間以來，內(nèi)地個(gè)別城市因經(jīng)濟(jì)適用房亂象紛呈而宣布停建經(jīng)濟(jì)適用房、多數(shù)城市公租房租金定價(jià)單一等做法是值得商榷的。

住房保障與住房市場(chǎng)相互競合，在做好住房保障的同時(shí)，應(yīng)保護(hù)住房市場(chǎng)。從香港的經(jīng)驗(yàn)來看，保護(hù)住房市場(chǎng)的主要辦法是：（1）根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入、房價(jià)、房租等因素，動(dòng)態(tài)調(diào)整居民申請(qǐng)公租房的資產(chǎn)和收入標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)居民收入的漲幅趕不上市場(chǎng)上房價(jià)、房租的漲幅時(shí)，該標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)提升，否則就會(huì)下降。（2）將居室等廉價(jià)產(chǎn)權(quán)房作為住房市場(chǎng)的“調(diào)節(jié)器”。當(dāng)房價(jià)高企、居民很難在市場(chǎng)上買房置業(yè)時(shí)，政府就會(huì)主動(dòng)興建居室，以平抑房價(jià)；反之，當(dāng)住房市場(chǎng)疲軟，政府就主動(dòng)停建居室，以保護(hù)住房市場(chǎng)。內(nèi)地在實(shí)施住房保障的過程中，應(yīng)注意借鑒該做法，既要每隔一段時(shí)間就合理調(diào)整公租房申請(qǐng)者的資產(chǎn)和收入限額，也要將經(jīng)濟(jì)適用房作為“調(diào)節(jié)器”，調(diào)控住房市場(chǎng)，確保住房市場(chǎng)持續(xù)繁榮和政府財(cái)政收入穩(wěn)定。

將住房保障視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要工具。從香港的經(jīng)驗(yàn)來看，在保護(hù)住房市場(chǎng)的前提下，做好住房保障有以下幾點(diǎn)好處：（1）可以減少政府房價(jià)調(diào)控壓力，促進(jìn)住房市場(chǎng)持續(xù)繁榮。（2）可以減輕中低收入者的買房壓力，減輕其居住之憂，使他們能在一定程度上接受低薪工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。（3）有利于擴(kuò)大內(nèi)需、提升低收入者的生活質(zhì)量和文化素質(zhì)。在適當(dāng)?shù)淖》勘Ｕ舷?，中低收入者既不?dān)心成為房奴，又可用節(jié)省下來的資金，用于非居住類生活支出及子女教育支出，或者進(jìn)行小規(guī)模商業(yè)投資，從而有利于改善低收入者的生活質(zhì)量，提升其素質(zhì)和能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。有調(diào)查顯示，公屋既使住戶免受私人房東高租金的剝削，又間接增加了下一代受教育的機(jī)會(huì)，為其提供了向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。（LEE J. NGAI-MING Y, 2006）香港何文田地區(qū)公屋租戶李愛玲女士深有感慨地說：“沒有公屋，我是不可能供養(yǎng)兩個(gè)孩子讀書的”。（李婧、林琳，2007）有人打趣地說，在香港只有兩種人最快樂：一種是像李嘉誠那樣的富豪，另一種就是租住公屋的“窮人”。（王堯，2016）由此足見香港公屋對(duì)改善低收入者生活質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意義。（4）有利于社會(huì)穩(wěn)定。香港公屋實(shí)踐表明，妥善解決低收入者住房保障問題是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的捷徑之一。香港20世紀(jì)50年代初的寮屋區(qū)、50年代中后期的安置區(qū)多是居住條件惡劣、治安情況很差的地區(qū)，械斗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，安置區(qū)一度被稱為香港的“紅番薯”。（美儀，1999）1966年香港動(dòng)亂中，東頭村、黃大仙等人口密集的安置區(qū)群眾破壞活動(dòng)頻發(fā)，居住環(huán)境較佳的廉租屋邨卻相當(dāng)平靜，二者對(duì)比十分強(qiáng)烈，政府由此體會(huì)到居住環(huán)境改善對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的意義。時(shí)任香港總督麥理浩感到，香港人過得并不愉快，首要原因是住得太差，于是啟動(dòng)了為期10年的房屋政策。（劉祖云、吳開澤，2012）（5）有利于開發(fā)城市新鎮(zhèn)。因?yàn)橹械褪杖胝咦》繂栴}由政府來統(tǒng)籌建設(shè)、安排，政府有權(quán)要求被保障者按時(shí)入住保障房，否則有權(quán)將其收回，所以以保障房建設(shè)為紐帶開發(fā)城市新鎮(zhèn)，可有效避免空城、“鬼城”現(xiàn)象，可在新鎮(zhèn)周邊配套建設(shè)商業(yè)、學(xué)校以及污染較輕的工業(yè)等，實(shí)現(xiàn)職住平衡、學(xué)住平衡，減少城市交通潮汐現(xiàn)象。待到以保障房為紐帶建設(shè)的新市鎮(zhèn)成熟到一定程度，就可吸引開發(fā)商來進(jìn)行商品房投資，實(shí)現(xiàn)新鎮(zhèn)建設(shè)的良性循環(huán)。在香港住房發(fā)展史上，公屋經(jīng)常扮演“拓荒牛”的角色，既為廣大天下寒士提供了風(fēng)雨不動(dòng)安如山的“廣廈”，也使眾多新鎮(zhèn)由生地變成熟地，為政府帶來了豐沛的賣地收入。（黃策勛、陳國豪，2012）從這個(gè)角度來看，香港住房保障與住房市場(chǎng)之間確實(shí)存在相互競合的關(guān)系。（6）可以保障房為紐帶開展托老、托幼、文娛等系列社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)管理有序、服務(wù)到位。香港公屋社區(qū)多設(shè)有托幼、托老、文娛等社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，以便居民相互幫助和休息娛樂。同時(shí)，香港政府還注意通過鼓勵(lì)子女同父母同住或同在一個(gè)小區(qū)的公屋分配計(jì)劃（如“天倫樂”優(yōu)先配屋計(jì)劃等）以及對(duì)老者申請(qǐng)公屋的優(yōu)待措施等，弘揚(yáng)儒家的親情倫理和對(duì)老者的尊重。與香港政府相比，內(nèi)地城市政府通常只把保障房建設(shè)視為政府的負(fù)擔(dān)，而忽視其社會(huì)管理服務(wù)價(jià)值；只看到保障房建設(shè)對(duì)中低收入者安居的局部意義，而忽視其對(duì)促進(jìn)住房市場(chǎng)持續(xù)繁榮、推動(dòng)城市新區(qū)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性意義。內(nèi)地城市政府應(yīng)從香港公屋經(jīng)驗(yàn)中，體會(huì)到為中低收入者提供保障房不僅是政府義不容辭的責(zé)任，也是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手。

香港與內(nèi)地大都市雖市情迥然不同，但香港保障房政策對(duì)內(nèi)地大都市仍有突出的借鑒意義。香港與內(nèi)地大都市存在實(shí)行住房保障政策的相似條件。首先，香港和內(nèi)地大都市都是行政主導(dǎo)型體制，政府具備實(shí)施住房保障政策所必需的執(zhí)行力。其次，香港和內(nèi)地大都市土地均屬政府（或集體）所有，政府可以相對(duì)低廉的價(jià)格獲得建設(shè)保障房所需的土地，有條件為保障房建設(shè)機(jī)構(gòu)無償或廉價(jià)提供土地，否則公共住房無論出售還是出租，其價(jià)格都會(huì)讓中低收入者難以承受。再次，香港和內(nèi)地大都市一樣房價(jià)高企，一方面在高房價(jià)的重壓下大批中低收入者無力購房、租房，亟需政府提供住房保障；另一方面政府對(duì)土地財(cái)政高度依賴，都須保障住房市場(chǎng)持續(xù)繁榮，以期從土地市場(chǎng)上獲取穩(wěn)定的財(cái)政收入。由此可見，香港住房保障與住房市場(chǎng)相互競合機(jī)制、既努力做好低收入者的住房保障又力求保護(hù)住房市場(chǎng)繁榮等經(jīng)驗(yàn)，堪為內(nèi)地大都市政府所借鑒。

值得指出的是，在保障房建設(shè)、管理細(xì)節(jié)上，香港保障房政策有很多值得內(nèi)地大都市政府借鑒的地方。諸如，香港政府規(guī)定本屆政府只能使用任期內(nèi)一半的賣地收入，另一半賣地收入必須留給下一屆政府，該做法既有利于抑制政府過于強(qiáng)烈的賣地沖動(dòng)，又有利于減少政府財(cái)政收入波動(dòng)。香港政府堅(jiān)持住房保障屬政府公共管理服務(wù)職能，應(yīng)由政府或政府所有的獨(dú)立機(jī)構(gòu)來行使。為了推行公屋政策，香港政府專門成立了住房委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)房屋署，只有在房屋署能夠確保私營機(jī)構(gòu)可高效、高質(zhì)量地進(jìn)行相關(guān)建設(shè)、管理、服務(wù)活動(dòng)的情況下，才把部分公屋建設(shè)及物業(yè)管理工作，通過招投標(biāo)方式，交給私營部門辦理。而內(nèi)地大多數(shù)城市政府直到今天仍然沒有專門機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理保障房建設(shè)、管理事宜，在所謂“小政府、大社會(huì)”的政策導(dǎo)向下，不少城市政府把保障房建設(shè)、管理直接交給開發(fā)商，導(dǎo)致保障房建設(shè)、管理的混亂、腐敗與不公。中低收入人口居住問題嚴(yán)峻的內(nèi)地大都市應(yīng)率先建立負(fù)責(zé)保障房建設(shè)、運(yùn)營的專門機(jī)構(gòu)——保障房建設(shè)管理局，統(tǒng)一管理本市戶籍及流動(dòng)人口的保障房建設(shè)及運(yùn)營工作。

堅(jiān)定不移地走漸進(jìn)式住房保障發(fā)展道路。一些人認(rèn)為內(nèi)地城市難以借鑒香港保障房模式的重要理由之一是內(nèi)地城市不及香港經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，難以實(shí)行健全的住房保障政策。實(shí)際上，20世紀(jì)50年代香港開始實(shí)施保障房政策時(shí)，香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚不及今天內(nèi)地中等發(fā)達(dá)城市。即使是六七十年代，香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也遠(yuǎn)不及今天內(nèi)地一線城市?？梢娊?jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不一定是制約住房保障的“瓶頸”。真正的“瓶頸”在政府有無實(shí)行住房保障政策的勇氣和決心，在政府是否采用漸進(jìn)式住房保障發(fā)展模式——隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐步提高住房保障的品質(zhì)。香港公屋始建之時(shí)，人均面積僅2.2平米，單套面積不到12平米，幾乎沒有商業(yè)及公益配套設(shè)施。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府對(duì)弱勢(shì)群體住房問題的日益重視，公屋人均及單套面積逐步提高，交通和配套設(shè)施逐步完善。但即使在今天，香港公屋人均居住面積也不過區(qū)區(qū)10平米左右。（香港房屋署）同時(shí)，香港公屋管理政策也是在長期發(fā)展過程中逐步成熟的。內(nèi)地大都市政府對(duì)日趨嚴(yán)峻的中低收入人口居住問題尤其是中低收入流動(dòng)人口居住問題，既要拿出非凡的勇氣和決心直面問題，更要量力而行，堅(jiān)定不移地走漸進(jìn)式住房保障道路，分層分類地妥善解決中低收入人口的住房保障問題，不斷完善保障房建設(shè)及管理制度，逐步提高保障房的居住品質(zhì)。

（本文系國家社科基金項(xiàng)目“大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口居住服務(wù)管理問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12BGL118）

注釋

①如韓繼東指出香港公屋政策有“市場(chǎng)”與“公益”相互矛盾、博弈的特征（韓繼東：《香港公屋政策與財(cái)政運(yùn)營——兼談對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)的借鑒意義》，《財(cái)政研究》，2010年第6期），李健正從“復(fù)雜社會(huì)政策品”的角度分析了香港住房保障與住房市場(chǎng)的關(guān)系，認(rèn)為香港公屋政策是最重要的經(jīng)濟(jì)政策工具（李健正：《社會(huì)政策視角下的香港住房政策：積極不干預(yù)主義的悖論》，《公共行政評(píng)論》，2009年第6期）。

②強(qiáng)制性公積金或公積金計(jì)劃下的法定供款可于申報(bào)入息時(shí)獲得扣除。

③若全部家庭成員均為年滿60歲或以上的長者，其總資產(chǎn)凈值限額為上表所示限額的兩倍（即1人至10人及以上長者家庭的總資產(chǎn)凈值限額分別為484000元、658000元、856000元、1000000元、1112000元、1202000元、1286000元、1348000元、1488000元和1602000元）。

④強(qiáng)制性公積金或公積金計(jì)劃下的法定供款可于申報(bào)入息時(shí)獲得扣除。