【摘要】“文山會海”源于基層治理的“文件政治”與“會議行政”特性，它由中國基層政治動員型體制和行政壓力型體制所決定。遏制“文山會海”，需要在黨政職能及權(quán)責(zé)分開、政府職能轉(zhuǎn)變以及社會監(jiān)督等方面進(jìn)行改革和創(chuàng)新，亦即從現(xiàn)行體制的政治約束和行政實(shí)施特性上進(jìn)行改革，如此才能消除“文山會海”產(chǎn)生的根源及其衍生的官僚主義、教條主義和形式主義等外在表現(xiàn)形式。
【關(guān)鍵詞】基層干部 文件政治 會議行政
【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
目前正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵階段，個別地區(qū)基層干部大把的精力花在會議和上報材料上，難以抽出更多的精力謀發(fā)展。 《人民日報》6月25日報道稱，去年某鎮(zhèn)的政法委副書記開了280多場會，平均一個工作日超過一個會。鎮(zhèn)里到縣城有兩小時的車程，來回路上就得半天，再加上開會半天，一天開一個會，基本上就沒時間干別的工作了。由此看來，基層“文山會海”仍有回潮跡象，必須高度警惕。
基層“文件政治”與“會議行政”：“文山會海”現(xiàn)象的根源
中國基層由兩個權(quán)力系統(tǒng)在治理，一個是（政治）黨委系統(tǒng)，一個是（行政）政府系統(tǒng)，前者領(lǐng)導(dǎo)后者。這種黨政統(tǒng)合治理體系形成基層政府行為的一大特征：“文件政治”與“會議行政”。所謂“文件政治”，是指黨委對有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的重大問題做出決策，并通過形成文件使政治權(quán)威和行政權(quán)威合法化，再以文件形式督促行政并形成政治控制和政治制約。所謂“會議行政”，是指行政任務(wù)的分配和執(zhí)行由上級黨政部門及同級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子以會議形式實(shí)施、推動和完成的制度化形式，這由行政壓力型體制特性所決定。簡言之，文件和會議是政治動員與行政動員的重要手段和方式，即會議是政治動員的重要手段，經(jīng)由會議的方式，文件得到自上而下的傳達(dá)，會議和文件便如此緊密地聯(lián)系在一起。所以，文件和會議是基層政府治理“文山會海”的構(gòu)成要件，“文件政治”和“會議行政”是“文山會海”的本質(zhì)屬性，導(dǎo)致基層政府的政治與行政活動始于文件和會議，亦終于文件和會議。
進(jìn)一步講，基層的“文件政治”與“會議行政”有兩個特點(diǎn)：第一，多頭文件傳遞鏈條。一是來自縱向關(guān)系的傳遞：中央政府與地方政府關(guān)系、上下級地方政府間的關(guān)系、上級主管部門與下級政府間的關(guān)系，以及上下級地方政府對口部門之間的關(guān)系。二是來自橫向關(guān)系的傳遞：各級地方政府內(nèi)部間的關(guān)系與不存在隸屬關(guān)系的不同地方政府間的關(guān)系，其中，還存在同一層級政府間的關(guān)系和不同層級地方政府間的關(guān)系。第二，行政止于文件和會議。文件必是經(jīng)由會議才能得到貫徹，由于官員政績錦標(biāo)賽和行政任務(wù)承包制等原因，“以文件落實(shí)文件，以會議落實(shí)會議”的“文山會海”現(xiàn)象不可避免且成為常態(tài)，亦即幾乎所有行政任務(wù)實(shí)施都要貫穿以文件和會議形式。
基層“文件治理”：文件與會議的來源及其表現(xiàn)形式
上述政治和行政特性必然會造成基層政府具有“文件治理”的特征。今天的“文件治理”是政治約束和“壓力型體制”的政治錦標(biāo)賽和行政任務(wù)層層分包的結(jié)果。兩者治理方式?jīng)]有高下之分，只是本質(zhì)和內(nèi)容略有不同。
“文件治理”的內(nèi)在要求，就是“文件政治”與“會議行政”貫穿于基層行政活動之始終。文件和會議的主要來源及其具體表現(xiàn)形式大致如下：第一，文件和會議是黨政統(tǒng)合運(yùn)行體系的運(yùn)作特點(diǎn)。由政體特性決定，基層干部是一個負(fù)有“政治使命”的群體，這個使命不僅僅意味著公共產(chǎn)品的提供，還包含著推進(jìn)國家建設(shè)、捍衛(wèi)整體正義、維護(hù)社會穩(wěn)定、提高現(xiàn)代化水平。這使黨政兩個系統(tǒng)涉及政治與行政方面的文件與會議重疊、交叉、相互強(qiáng)化，導(dǎo)致重疊、重復(fù)的會議比較多。第二，文件和會議是黨務(wù)與政務(wù)一體化的必然要求。地方黨委不僅僅是專屬黨務(wù)部門及其工作的領(lǐng)導(dǎo)組織，也是地方全部事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，同樣也是地方政府的領(lǐng)導(dǎo)組織。來自黨委系統(tǒng)的收發(fā)文，一般會傳遞于政府及其職能部門，對行政實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如此，黨務(wù)與政務(wù)渾然一體，致使文件和會議循環(huán)往復(fù)地游走于黨政系統(tǒng)之間。第三，文件和會議在理順政府關(guān)系上發(fā)揮的功能和作用。地方政府關(guān)系是指地方政府縱向的上下關(guān)系、橫向的左右關(guān)系以及與無隸屬關(guān)系的不同地區(qū)地方政府之間的關(guān)系。協(xié)調(diào)上述關(guān)系的會議和文件，成為“文山會海”的重要來源之一。第四，“以會議落實(shí)會議，以文件落實(shí)文件”，必然形成一個“文件鏈條”，這個鏈條一環(huán)扣一環(huán)，體現(xiàn)著科層制中上級與下級的等級性和權(quán)威性。權(quán)力是人與人之間的關(guān)系，只有在動態(tài)過程中，才能體現(xiàn)出來，文件和會議是權(quán)威關(guān)系呈現(xiàn)的一個不可或缺的儀式。與此同時，那些需要真抓實(shí)干的行政任務(wù)則居于次要位置甚至被邊緣化。第五，文件和會議造成行政成本高且行政效率低下。由于上述原因，基層干部沉溺于繁文縟節(jié)、疲于應(yīng)付各種會議，習(xí)慣于只是對上級的工作部署“背書”，降低了行政效能，浪費(fèi)了公共資源，增加了工作的運(yùn)行環(huán)節(jié)和財政負(fù)擔(dān)。不僅敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng)，而且還牽扯了基層干部抓行政任務(wù)落實(shí)的大量時間和精力。另外，一方面，科層制行政本身就有“制造工作”的故習(xí)，基層干部樂此不疲于文件往來傳達(dá)、會議接二連三，因?yàn)檫@些意味著有事可做；另一方面，“文件鏈條”也體現(xiàn)了官僚權(quán)力的流向和人與人之間的關(guān)系，會議內(nèi)嵌其中的權(quán)威關(guān)系，所謂“上有所好，下必甚焉”，成為基層干部的業(yè)績表現(xiàn)形式之一。
規(guī)范基層治理是根除“文山會海”現(xiàn)象的治本之道
從根本上解決基層政府治理終日陷入文山會海不能自拔的問題，需要從產(chǎn)生這種現(xiàn)象的源頭即從政治治理（包括文件政治）與行政治理（包括會議行政）兩個系統(tǒng)上來思考因應(yīng)之策，在黨政（政治與行政）關(guān)系、權(quán)力的公共性、政府職能轉(zhuǎn)變、以社會權(quán)力制約政府權(quán)力等方面進(jìn)行改革。
第一，黨政職能及權(quán)責(zé)分開是根除文件和會議泛濫的源頭治理舉措。黨委領(lǐng)導(dǎo)是大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，不能以文件和會議的方式混淆黨政之間的功能界分。黨政分開的改革主要是解決基層黨政統(tǒng)合體系所帶來的“黨政不分”的問題。這個問題涉及政治體制的民主化和科學(xué)化，以及改善黨的執(zhí)政方式，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力等方面。黨政分開的本質(zhì)是職能以及權(quán)責(zé)的分開。因此，要嚴(yán)格界定黨組織和政府組織的權(quán)力及責(zé)任。也就是說，行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執(zhí)行、政府的操作。政治功能與行政功能之間的協(xié)調(diào)是政府成功地開展工作所必須的。覆蓋于黨政系統(tǒng)中的文件和會議，就會得到程序化和制度化的改善。這樣，既能加強(qiáng)黨委系統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)，又能夠使基層政府將精力投入到推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和提供公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)上。
第二，改革行政壓力型體制是消除“文山會海”的治本之策。根除文山會海的關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變。職能轉(zhuǎn)變是改變政府治理的全能主義模式——政府管了許多管不了也管不好的事情，這也是人員膨脹、機(jī)構(gòu)龐大、文山會海的根源之一。因此，轉(zhuǎn)變政府職能就是把應(yīng)該交給企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、市場的事情交出去，政府集中精力抓大事，這些 “大事”包括：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理、社會服務(wù)。具體講，政府職能要從對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)中跳出來，變?yōu)閷?jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)節(jié)；要保證市場有一個公平公正的競爭環(huán)境。要把政府辦成一個服務(wù)型的政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)。
第三，干部問責(zé)體制的制度化是推動文件與會議合理化的制度建設(shè)。官本位意識是一種權(quán)威意識，它需要通過符號化和形式化的方式來強(qiáng)化，這必然使文件和會議的作用和意義被夸大。政府工作本該“以民為本”，為民眾提供公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)，而不應(yīng)該“以官為主”，避免文件與會議圍繞黨政權(quán)力關(guān)系展開。具體表現(xiàn)為，一方面，官員崗位增多和職級泛化，即有官就可以有會議有文件，以及官職泛濫、承擔(dān)具體行政任務(wù)的人員卻越來越少。另一方面，“不發(fā)文不研究，不開會不落實(shí)”，這種官僚主義和形式主義成為基層行政不能繞開的一個程序性環(huán)節(jié)。要推進(jìn)和強(qiáng)化干部問責(zé)體制的制度化、規(guī)范化和程序化，形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制。
第四，以社會權(quán)力制約政府權(quán)力。這是遏制“文山會海”的社會監(jiān)督之策?；鶎痈刹坎荒苤粸樯霞壓皖I(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，要使基層干部向基層民眾負(fù)責(zé)，必須加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)，公民參與涵括政治事務(wù)和社會事務(wù)，這個參與所造成的“社會制衡”，來自制度性力量之外的社會權(quán)力，社會權(quán)力即社會主體以其擁有的社會資源對社會的支配力，來防止基層公共權(quán)力的濫用和過度，影響和制約政府權(quán)力。在這個意義上，監(jiān)督政府權(quán)力的有效力量就是社會自治共同體的發(fā)達(dá)和強(qiáng)有力。在今天，政府公共政策的形成是一個多元的過程，涉及并非政府的正式機(jī)關(guān)的組成部分的許多機(jī)構(gòu)，諸如傳媒、利益集團(tuán)、社會團(tuán)體以及大量非官方的公共政策研究和宣傳機(jī)構(gòu)。也就是說，要使政府權(quán)力受到多方的牽制與約束，它的行使要置于民眾廣泛參與的監(jiān)督之上。
第五，推進(jìn)基層政府公共性建構(gòu)，使文件和會議的政治功能和行政功能發(fā)生改變?；鶎诱卫硎且环N代理治理模式，即代表國家治理基層社會，是國家在基層的政權(quán)代理人。由于集權(quán)與分權(quán)的公共職責(zé)與公共事務(wù)領(lǐng)域的劃分，代理治理模式形成多權(quán)屬和多中心的治理組織關(guān)系，即存在一個由基層政府職能派生的代理組織系統(tǒng)——作為政府代理者的“派生群體”和政府借助市場機(jī)制購買來的“雇傭群體”，比如（事業(yè)編）企事業(yè)單位、各種半官半民的社會組織以及通過市場機(jī)制授權(quán)治理的輔助性組織等，上述組織與政府具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，因此，文件和會議亦流轉(zhuǎn)于（政府）官僚群體、派生群體和雇傭群體之間。又因?yàn)楦鱾€治理主體間的關(guān)系難以協(xié)調(diào)，于是產(chǎn)生各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”并不斷地以文件和會議的形式斡旋于各個組織之間。但結(jié)果總是各個治理主體因利益博弈而不能良好地合作，治理目標(biāo)的重疊、紊亂與無序，導(dǎo)致治理失效和治理失敗，致使基層治理陷入低質(zhì)化。從根本上講，改變這種治理結(jié)構(gòu)涉及政府的公共職能和公共性質(zhì)即政府公共性建構(gòu)，包括：提供基層社會治理的基本規(guī)則和監(jiān)管秩序，確保不同的治理體制和機(jī)制的兼容性或一致性，擔(dān)當(dāng)政策社群間對話的主要組織者和召集人，整合社會系統(tǒng)和社會凝聚力，維持制度環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，不斷探索提升政府效能和提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的創(chuàng)新機(jī)制，這才是政府治理職責(zé)所在及其公共性的本質(zhì)涵義。
總之，從“文件政治”和“會議行政”切入，才能找到產(chǎn)生“文山會海”現(xiàn)象的源頭。也就是說，“文山會海”現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因，在于基層政府是一個向上負(fù)責(zé)的體制，這個體制導(dǎo)致“文件政治”和“會議行政”成為基層政府治理的實(shí)現(xiàn)方式。改變基層政府向上負(fù)責(zé)的體制，消除文山會海現(xiàn)象，在于確立政府公共性的社會基礎(chǔ)和社會授權(quán)關(guān)系，包括：第一，服務(wù)型政府建設(shè)。這有利于消除官員和民眾的官本位意識，使官員樹立權(quán)利本位意識、民眾越來越多的參與、政務(wù)公開和透明等。第二，政府治理法治化。即把政府行為確立在法治原則的基礎(chǔ)之上。法治的意思就是政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束，也就是說，政府行為必須有確定性和可預(yù)期性，改變朝令夕改，惟上是從、惟文件是從的政治與行政特點(diǎn)。事實(shí)上，政府行為的不確定性和不可預(yù)期性正是文件和會議無節(jié)制泛濫的直接原因。因此只有在法治規(guī)范的控制和約束之下，才能防止基層政府權(quán)力的專權(quán)、特權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象，才能完成基層政府治理的公共性建構(gòu)，也因此對基層干部“文山會海”的清理和規(guī)范才有意義。
（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)）
【參考文獻(xiàn)】
①古德諾：《政治與行政》，北京：華夏出版社，1987年。
②周慶智：《代理治理：一種統(tǒng)治類型的討論》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第3期。
③哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2012年。
責(zé)編/潘麗莉 美編/于珊
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