【摘要】在扶貧攻堅的過程中，應切忌急功近利、急于求成。只有艱苦扎實地推進各項扶貧工作，切實落實各項扶貧政策，才能夯實扶貧的根基，也才能防止“假脫貧”以及脫貧又返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

【關鍵詞】扶貧工作 精準扶貧 減貧力度 【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，我國的扶貧工作駛上了快車道

無論是從歷史的縱向比較來看，還是從全球范圍的橫向比較來看，中國的扶貧工作都可以說是成績斐然，并且得到國際上的一致贊譽。特別是改革開放以來，我國的扶貧工作穩(wěn)步推進，貧困人口數(shù)量大幅度減少，貧困發(fā)生率迅速下降。早在上世紀80年代中期，中國就正式啟動了大規(guī)模扶貧計劃。1994年3月，國務院制定和發(fā)布了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000）》，開啟了從國家層面制定和實施扶貧計劃的先河。進入21世紀后，我國政府又先后發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》兩份綱領性文件，引領著扶貧事業(yè)不斷前進。2015年11月，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，會議對脫貧攻堅任務作出部署，以確保到2020年中國現(xiàn)行標準下農(nóng)村人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。2017年2月21日，習近平總書記在主持中共中央政治局第三十九次集體學習時強調，要集中力量攻堅克難，更好推進精準扶貧、精準脫貧，確保如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標。

在政府的強力推進下，我國的扶貧工作取得了巨大的進展。根據(jù)中國社會科學院和國務院扶貧辦發(fā)布的《中國扶貧開發(fā)報告（2016）》中披露的數(shù)據(jù)，中國農(nóng)村貧困人口在37年間（1978—2015）總共減少了7.1億，減幅高達92.8%，農(nóng)村貧困發(fā)生率從97.5%下降到5.7%，降幅91.8%；1981—2012年，中國減少的貧困人口占到全球減少貧困人口的71.82%，減貧力度居全球前列。黨的十八大以來，我國的扶貧工作駛上了快車道。2013年，我國尚有農(nóng)村貧困人口8249萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率為8.5%。此后，每年減貧的人口都超過了1000萬。到2016年，我國農(nóng)村貧困人口已經(jīng)下降到4335萬人，比上年減少1240萬人。中國減貧工作的卓越成就推動了全球貧困人口的下降。聯(lián)合國發(fā)表的《千年發(fā)展目標2015年報告》顯示，全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年的8.36億，中國在其中的貢獻率超過70%，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻。

“三輪驅動式”的中國扶貧模式

在近四十年的扶貧工作中，中國積累了豐富的扶貧經(jīng)驗。這其中既有政府的強力領導，也有社會力量的積極參與，還有貧困者個人努力的結果。這種政府、社會與貧困者個人同時參與的“三輪驅動”扶貧模式要取得實效，既有賴于政策體系的不斷完善，也有賴于措施方法的不斷創(chuàng)新。具體來說，“三輪驅動式”的中國扶貧模式可以概括為以下三點內容：

首先，政府的引領。從國內外的扶貧歷史來看，政府在扶貧工作中始終扮演著重要的角色，而且大多起著主導的作用。貧困作為一種社會現(xiàn)象，不僅有可能對貧困者本人造成生存的風險，而且還有可能對社會穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊，因此，政府必須對貧困現(xiàn)象進行干預。1601年，英國伊麗莎白一世頒布了《濟貧法》，這是世界上第一部有關扶貧濟貧的完備法案，該法案所體現(xiàn)的一個重要特點就是：政府要以積極作為的方式介入扶貧領域，干預貧困問題，從而部分地承擔了相應的社會責任。此后，西方各國政府在扶貧工作中都體現(xiàn)了主導的地位，除了對年老、殘疾等喪失勞動能力者給予社會救助外，還應采取多種措施激勵有勞動能力的貧困者通過就業(yè)來脫離貧困狀態(tài)。

改革開放后，中國政府提出了開發(fā)式扶貧的理念。開發(fā)式扶貧，即在國家必要支持下，利用貧困地區(qū)的自然資源，進行開發(fā)性生產(chǎn)建設，逐步形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。政府的主要作用體現(xiàn)在：一是通過制定扶貧計劃或規(guī)劃，對扶貧工作作出長遠安排。二是加大扶貧資金投入力度。2016年，全國財政專項扶貧資金投入首次超過1000億元。其中，中央財政專項扶貧資金增加到667億元，比上年增長43.4%；省級財政專項扶貧資金預算超過400億元，比上年增長50%以上。三是出臺多種扶貧措施，包括以工代賑、整體搬遷以及教育培訓扶貧、金融扶貧、教育扶貧等。以以工代賑為例，1984年以來，我國先后實施了6批規(guī)模較大的“以工代賑計劃”，已累計安排以工代賑資金約1430億元，為參與工程建設的貧困群眾發(fā)放勞務報酬約155億元。四是強化地方領導責任。將扶貧任務納入地方政府官員政績考核內容，是增強地方領導責任心、提高扶貧領導力度的重要手段。除了要層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀外，2016年2月，中辦、國辦還專門印發(fā)了《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，明確提出了“考核結果作為對省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據(jù)”。

其次，社會的積極參與。社會力量參與是推動扶貧工作的重要力量。鼓勵和吸引更多非公企業(yè)到貧困地區(qū)投資創(chuàng)業(yè)，由被動“輸血”變主動“造血”，可以幫助貧困人口提高收入。社會公益組織積極參與到我國的扶貧事業(yè)中，開展了生存扶貧、技術扶貧、教育扶貧、幸福工程、人口扶貧、合作扶貧、文化扶貧、實物扶貧以及環(huán)境扶貧等多方面的活動。

最后，個人的努力奮斗。扶貧工作的順利進行，離不開貧困者本人的配合和努力。事實上，許多貧困者通過主動參與勞動，不斷提高自身素質和技能，積極投身到“雙創(chuàng)”活動中，最終摘掉了貧困的帽子。最近幾年來，許多返鄉(xiāng)農(nóng)民變身農(nóng)民企業(yè)家，不僅自己順利脫貧，還帶動一批人成功脫貧。

扶貧工作要防止急躁冒進

由于責任制的落實以及政治上的壓力，許多地方在當前的扶貧工作中出現(xiàn)了急躁冒進的傾向。和過去搶“貧困縣”“貧困區(qū)”帽子正好相反，現(xiàn)在一些地方又開始在脫貧速度上大比拼。事實上，中央對此問題已有察覺。比如根據(jù)十八屆中央第十二輪巡視的反饋情況，在此輪被巡視的十二個省份中，有四個省份在扶貧工作上存在問題，其中陜西、云南兩省則被指“急功近利”“急躁冒進”。

具體來說，扶貧工作中的急躁冒進主要表現(xiàn)在：

一是層層落實責任變成了層層加碼扶貧進度。按照中央的要求，到2020年，全國要實現(xiàn)現(xiàn)有標準下農(nóng)村地區(qū)的全面脫貧。但由于層層加碼扶貧進度，脫貧時間越到基層越被縮短。中央要求5年辦的事，有些省級單位就縮短到4年，到了縣鄉(xiāng)一級單位再次被壓縮到2-3年。結果我們可以看到，過去幾十年都沒有實現(xiàn)的脫貧攻堅任務，一些地方在短短兩三年的時間里就迅速實現(xiàn)了。這種“運動式”的扶貧，其真實效果令人懷疑。

二是過于重視“短平快”的項目，缺乏長遠規(guī)劃。為了在短期內達到增收脫貧的效果，一些地區(qū)在投資上強調“短平快”，圖的是“立竿見影”。還有的地方、有的干部，僅以“授人以魚”的方式捐款捐物，扶貧工作短期見了效，但長遠難持續(xù)。不僅“窮根”難除，也很容易養(yǎng)出一批靠政策吃飯的“懶漢”，結果反倒是越扶越貧。

三是只重視“數(shù)字扶貧”，甚至不惜弄虛作假。比如將貧困戶的收入調高一點，把貧困人口的數(shù)量減少一點。而這只需在紙上輕松動筆，就能把扶貧的數(shù)據(jù)更改，讓貧困群眾實現(xiàn)“提前脫貧”或“如期脫貧”。

四是亂指揮、瞎決策，人為剝奪貧困戶自我脫貧的主動性、積極性。一些地方干部為達到快速脫貧的目的，代替農(nóng)戶思考，不顧他們的實際需求，自作主張、擅自決策，強迫向貧困戶推廣所謂的“新技術”“新品種”。這樣既不容易得到貧困戶的配合，又要冒技術和品種有可能失敗的風險。

穩(wěn)步推進，夯實扶貧根基

雖然中國的扶貧工作取得了巨大的成就，但客觀地說，目前中國的扶貧形勢依然很嚴峻。一方面，中國貧困人口的數(shù)量依然十分龐大。截至到2016年底，農(nóng)村貧困人口還有超過4000萬。此外，目前強調的貧困人群主要是農(nóng)村地區(qū)，而城鎮(zhèn)貧困問題也需要大力解決。根據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年底，全國城市低保對象有1701.1萬人。城鄉(xiāng)貧困人口全部加起來的話，總規(guī)模仍有近6000萬之多。另一方面， 當前我國的貧困出現(xiàn)新特點，給扶貧工作帶來新的挑戰(zhàn)。經(jīng)過三十多年的扶貧攻堅工作，我國的農(nóng)村貧困已經(jīng)發(fā)生了由整體貧困轉為局部貧困為主、由集中貧困轉為分散貧困為主、由絕對貧困轉為相對貧困為主的轉變，“大分散、小集中”的特點較為突出。

值得注意的是，當前我國的貧困標準已經(jīng)超過了世界銀行公布的貧困標準。和國際標準相比，中國的貧困標準要略高。世界銀行2015年10月初宣布，按照購買力平價計算，將國際貧困線標準從此前的每人每天生活支出1.25美元上調至1.9美元。而中國的貧困標準2010年的不變價是2300元，2015年是2800元，按照購買力平價來算大約相當于2.2美元，可見中國的標準是略高于它的標準。當然，這與中國已步入中等收入國家的發(fā)展階段有關。

需要注意的是，2020年后中國并不是從此就沒有貧困現(xiàn)象了。貧困標準并非是一成不變的，中國政府每年要根據(jù)物價的指數(shù)、生活指數(shù)等，作必要的動態(tài)調整，基本上每年絕對數(shù)都要往上漲。而目前我國扶貧攻堅的任務是到2020年按照“現(xiàn)行標準”全部農(nóng)村貧困人口要脫貧，而這個“現(xiàn)行標準”指的是2010年2300元貧困線的標準。即使是到了2020年，屆時的貧困標準一定會根據(jù)實際情況再作調整，那個時候依然會有相當一部分的人口（最低收入中的5%-10%群體）依然處于貧困當中。也就是說，必須深刻認識到消除貧困的長期性、艱巨性和復雜性。

基于此，在未來的扶貧工作中，必須克服急功近利、急躁冒進思想，不能寄希望于“畢其功于一役”。而是要扎實推進、穩(wěn)步落實，打牢扶貧攻堅戰(zhàn)役的基礎，從而為順利完成扶貧目標創(chuàng)造條件。

首先，盡快構建扶貧攻堅的長效機制。進一步完善政府主導、社會力量參與、貧困者個人努力的“三輪驅動”協(xié)作扶貧模式，充分發(fā)揮各方的積極性和主動性。在扶貧過程中更加注重源頭治貧，堅持走“造血式”“開發(fā)式”扶貧的路子，瞄準致貧根源，實施精準化識別、針對性扶持、動態(tài)化管理，著力從根源上解決貧困地區(qū)、貧困人口的長遠生計和持續(xù)發(fā)展。加強各種扶貧措施的協(xié)調，強化綜合施策的管理，提高精準扶貧的精度。

其次，采取多種措施防止脫貧后返貧現(xiàn)象的發(fā)生。由于我國農(nóng)村社會保障制度不健全，公共服務和產(chǎn)品的缺失導致暫時性貧困成為了新的問題，因醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、低保等社會保障水平較低而導致農(nóng)民返貧問題嚴重。根據(jù)國家貧困監(jiān)測調查，我國農(nóng)村貧困地區(qū)的低收入人口每年的返貧率在30%左右。因此，需要不斷完善農(nóng)村地區(qū)的基礎設施建設和社會保障體系建設，提高貧困戶自身的素質和技能，高度關注貧困的代際傳遞，切斷貧困一代代傳遞下去的鏈條。

最后，加強對扶貧工作的評估和監(jiān)督。適當引入第三方評估，由國務院扶貧開發(fā)領導小組委托有關科研機構和社會組織，采取專項調查、抽樣調查和實地核查等方式，對相關考核指標進行評估，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，使各項脫貧數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。扶貧成效考核除了貧困人口數(shù)量、貧困群眾收入等脫貧“硬指標”外，也包括一些群眾認不認可、滿不滿意的“軟指標”。在精準幫扶考核內容中，考核指標為第三方評估產(chǎn)生的“群眾滿意度”，這意味著貧困群眾在脫貧成效考核中也將擁有“發(fā)言權”，有效避免“數(shù)字脫貧”“被脫貧”現(xiàn)象。

（作者為對外經(jīng)濟貿易大學公共管理學院教授、博導）

【參考文獻】

① 李培林、魏后凱主編：《中國扶貧開發(fā)報告 （2016）》，北京： 社會科學文獻出版社，2016年。

責編/高驪 美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。