指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析和比較治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測量治理能力所涉及的各個(gè)指標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當(dāng)前我國地市、區(qū)縣一級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處的實(shí)際發(fā)展階段。

在構(gòu)建治理能力測評理論模型過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動(dòng)態(tài)性六個(gè)基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評價(jià)治理能力為導(dǎo)向，以我國地市和區(qū)縣一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財(cái)政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力四個(gè)一級指標(biāo)構(gòu)成的評價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力

社會(huì)保障被視為人類社會(huì)文明的重要標(biāo)志之一。就發(fā)達(dá)城市的較為完善的社會(huì)保障體系而言，社會(huì)保障是建立在有勞動(dòng)能力的人逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè)基礎(chǔ)之上的。社保基金主要來源于用人單位和職工的繳費(fèi)。如果實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，不僅可以減少基本生活保障資金和失業(yè)保險(xiǎn)金的支出，而且還能進(jìn)一步使按照規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的參保人員，增加社保基金收入，并相對減少社保基金支出。同時(shí)，社會(huì)保障體系也會(huì)逐步完善。一般來講，社會(huì)就業(yè)率越高，社會(huì)保障的覆蓋面就越大，社會(huì)保障的成本就越低。因此，許多發(fā)達(dá)國家都把享受社會(huì)保障的條件嚴(yán)格地與促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)情況進(jìn)行精確的統(tǒng)計(jì)及采取相應(yīng)的措施相掛鉤；并在長期內(nèi)，通過更好發(fā)揮市場和政府的作用，促進(jìn)就業(yè)更加充分。正因此，不同于此前開展的測評研究，本文充分結(jié)合15個(gè)副省級城市經(jīng)濟(jì)水平的實(shí)際，以及數(shù)據(jù)可得性，選擇了以各副省級城市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（失業(yè)人口比例）作為來反映各副省級城市保障能力的重要指標(biāo)。

調(diào)控能力

作為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門參與治理的重要工具之一。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，中央開始實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，打消了以索羅斯為首的國際投機(jī)者試圖“炒作”中國的野心，也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退在國內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，中央通過制定和實(shí)施積極的財(cái)政政策，全面拉動(dòng)內(nèi)需，使得中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力。尤其需要指出，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點(diǎn)。在這一轉(zhuǎn)型過程中，作為間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然，一般來說， 財(cái)政政策和貨幣政策是政府實(shí)施調(diào)控兩大主要手段，而諸如物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言，從這兩個(gè)主要的政策工具來看，利率調(diào)整多是基于全國層面的發(fā)展動(dòng)態(tài)制定，所以相對靈活的貨幣政策，更多時(shí)候?yàn)橹醒雽用嫠扇?。在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實(shí)施財(cái)政政策來“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行。也正因此，在調(diào)整后的中國地方治理能力評價(jià)體系中，我們選擇以各城市的人均財(cái)政收入水平，來衡量各城市的調(diào)控能力。

財(cái)政能力

不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平，是實(shí)現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會(huì)治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財(cái)政能力。一般來說，衡量政府部門財(cái)政能力高低，有兩個(gè)最為核心的因素必須予以考慮：一是財(cái)政收入的增長能力；二是財(cái)政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財(cái)政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各城市的財(cái)政收入增長能力、財(cái)政收支平衡能力來予以綜合反映，并進(jìn)一步選擇以各城市的公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率來分別代表上述兩個(gè)指標(biāo)。而關(guān)于公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率的計(jì)算公式，則分別如下：

公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率=（本年公共財(cái)政預(yù)算收入—上年公共財(cái)政預(yù)算收入）/上年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%

公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財(cái)政預(yù)算收入—本年公共財(cái)政預(yù)算支出|/本年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動(dòng)理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個(gè)體如何自發(fā)地組織起來進(jìn)行自主治理，并且成功地克服了“集體行動(dòng)的困境”（當(dāng)然，這一群體規(guī)模不應(yīng)過大，也是打破集體行動(dòng)困境的關(guān)鍵）。自此以后，公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會(huì)更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個(gè)案和事實(shí)所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時(shí)，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動(dòng)”和“集團(tuán)”所下的定義，并以集中突出和強(qiáng)調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各城市的公共管理和社會(huì)組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來反映。

指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定方法與結(jié)果

在權(quán)重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調(diào)研法，即邀請社會(huì)保障、宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政學(xué)、公共管理四個(gè)領(lǐng)域的專家學(xué)者各8名，以及16名在重要崗位上任職的黨政干部，讓他們分別給各指標(biāo)打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及各副省級城市現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際。指標(biāo)權(quán)重的計(jì)分方法是：我們列出待賦權(quán)重的指標(biāo)，要求他們對同一層級的指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較（如果專家認(rèn)為甲指標(biāo)比乙指標(biāo)重要，那么就給甲指標(biāo)計(jì)1分，乙指標(biāo)不計(jì)分）。在這一過程中，一個(gè)指標(biāo)“打敗”其它指標(biāo)的次數(shù)越多，所得的分?jǐn)?shù)就越高。當(dāng)然，這樣的打分工作是在一、二級指標(biāo)層面同時(shí)展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個(gè)指標(biāo)在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進(jìn)行五輪后，我們將各指標(biāo)在每輪中的得分相加，再進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，就得到了各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)（見圖1）。

數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理

為了增強(qiáng)測評結(jié)果的科學(xué)性和可比性，在對指標(biāo)數(shù)據(jù)的選擇和設(shè)定過程中，我們采用了此前測評研究中連續(xù)應(yīng)用過的具有單調(diào)性和凸性特征的指數(shù)功效函數(shù)，對五個(gè)二級指標(biāo)數(shù)據(jù)分別進(jìn)行了無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理。該功效函數(shù)的具體形式如下：

該功效函數(shù)中，d是量化后的得分，我們將其區(qū)間控制在了60-100之間，x是觀測值，也就是各指標(biāo)數(shù)據(jù)的實(shí)際統(tǒng)計(jì)值，xh是滿意值，xs是不允許值。一般來說，對于正向指標(biāo)（數(shù)值越高，反映了“能力”越強(qiáng)），滿意值取指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最大值，不允許值取其最小值；而對于逆向指標(biāo)（數(shù)值越高，反映了“能力”越差），滿意值則取指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最小值，不允許值取其最大值。經(jīng)過功效函數(shù)的轉(zhuǎn)換之后，就可將各城市的指標(biāo)數(shù)值全部轉(zhuǎn)換為60-100之間的得分。而對于各指標(biāo)數(shù)據(jù)屬于正向指標(biāo)和逆向指標(biāo)的確認(rèn)，主要依據(jù)各指標(biāo)數(shù)據(jù)在統(tǒng)計(jì)學(xué)上的意義，以及結(jié)合了已有研究所發(fā)現(xiàn)的城市發(fā)展階段、發(fā)展特征及不同時(shí)期各指標(biāo)數(shù)據(jù)所具有的U型或倒U型變動(dòng)規(guī)律。

有必要指出的是，依據(jù)該功效函數(shù)所得出的結(jié)果是相對結(jié)果，前述五個(gè)二級指標(biāo)數(shù)據(jù)的最小值和最大值會(huì)影響各城市治理能力的得分。也就是說，如果改變參與測評的城市樣本量，可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)指標(biāo)的最大值和最小值發(fā)生變化，各城市治理能力的最終得分也會(huì)發(fā)生變化。但是，這并不會(huì)對各城市之間治理能力的排名順序產(chǎn)生影響，也就是原有各城市治理能力的先后排序?qū)⒈３植蛔儭?/p>