據(jù)《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2015年底，我國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)22200萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.1%。其中，65歲及以上人口為14386萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.5%。按照聯(lián)合國(guó)關(guān)于老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)地區(qū)60歲以上老人達(dá)到總?cè)丝诘?0%，或者65歲以上老人占總?cè)丝诘?%，則該地區(qū)被視為進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。顯然，我國(guó)早已步入人口老齡化社會(huì)。如何保障這一群體的晚年生活，滿(mǎn)足其對(duì)日常照料、醫(yī)療保健、人文關(guān)懷等的需求，成為當(dāng)下必須重視的問(wèn)題。

人口老齡化在不同程度上會(huì)阻礙一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，為了應(yīng)對(duì)人口老齡化，各個(gè)國(guó)家或地區(qū)紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，以減少人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的沖擊。自1999年步入人口老齡化社會(huì)以來(lái)，我國(guó)相繼推出應(yīng)對(duì)人口老齡化的多項(xiàng)政策，包括修訂法律法規(guī)、優(yōu)化社會(huì)保障、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、扶持老齡產(chǎn)業(yè)，以及最近出臺(tái)的二胎政策等，這些政策在一定程度上緩解了人口老齡化和其所帶來(lái)的負(fù)面沖擊。但我國(guó)人口老齡化仍呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，面臨著應(yīng)對(duì)人口老齡化的新一輪挑戰(zhàn)。在“家庭養(yǎng)老”功能弱化，“社區(qū)養(yǎng)老”發(fā)展緩慢，“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”資源不足的情況下，政府還面臨著構(gòu)建服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)。雙重壓力使得政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的模式應(yīng)運(yùn)而生，既履行了政府的公共服務(wù)職能，又滿(mǎn)足了老年人的生活需求。這種符合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老模式得到普遍推廣，但在實(shí)踐過(guò)程中也面臨各種各樣的問(wèn)題，需要給予高度重視。

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

隨著老年人口的持續(xù)增長(zhǎng)，人口老齡化的不斷加劇，養(yǎng)老已經(jīng)成為當(dāng)下不可回避的社會(huì)問(wèn)題。家庭養(yǎng)老日趨弱化，社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展緩慢，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源短缺，在此背景下發(fā)展的居家養(yǎng)老服務(wù)越來(lái)越受到老年人的好評(píng)。居家養(yǎng)老服務(wù)是指以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以政府和社會(huì)力量提供的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)為依靠，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的一種服務(wù)模式。居家養(yǎng)老的老年人雖然居住在自己的家里，但卻能享有來(lái)自政府和社會(huì)針對(duì)老年人提供的生活照料、定期拜訪(fǎng)、日常護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)。這樣的養(yǎng)老模式既符合老年人對(duì)“家庭”和“服務(wù)”的雙重需求，也有利于老年人的身心健康，成為政府提供養(yǎng)老服務(wù)的主流方式。

政策演進(jìn)

自1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，為滿(mǎn)足老年人日益增長(zhǎng)的生活需求，我國(guó)開(kāi)始實(shí)踐家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老模式。2000年2月13日，為滿(mǎn)足迅速增長(zhǎng)的社會(huì)化養(yǎng)老需求，政府出臺(tái)了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》，明確推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化的指導(dǎo)思想，“在供養(yǎng)方式上堅(jiān)持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的發(fā)展方向”。這是中國(guó)政府首次使用“居家”一詞，也是中國(guó)最早的居家養(yǎng)老政策。2005年3月5日，民政部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的通知》，確立了居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性地位。2008年1月29日，全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室等10個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，這是我國(guó)首次專(zhuān)門(mén)針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)出臺(tái)的具體政策，該《意見(jiàn)》明確了居家養(yǎng)老服務(wù)的重要意義、基本任務(wù)和保障措施，為居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展指明了方向。2011年9月17日和12月16日，國(guó)務(wù)院分別印發(fā)了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》，明確指出：“居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門(mén)服務(wù)為主要形式。”

2013年以來(lái)，治理和改善民生得到了進(jìn)一步的重視，政府對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)更是給予了大力支持。這一年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的通知》，指出了政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的必要性，把握了政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的總體方向，同時(shí)提出要加快發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)，探索公建民營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)等多種養(yǎng)老服務(wù)供給方式。2014年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、民政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，明確了政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)堅(jiān)持的基本原則，以及政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的工作目標(biāo)和具體做法。多項(xiàng)政策的出臺(tái)，釋放出的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)信號(hào)，為政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了重要的方向指導(dǎo)。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給方式的創(chuàng)新也為今后養(yǎng)老服務(wù)的提供奠定了基礎(chǔ)。

試點(diǎn)工程

由于特殊的地理環(huán)境，大連市成為遼寧省最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市。面對(duì)城市老齡化進(jìn)程不斷加快，政府財(cái)政壓力增大，且老年人“安土重遷”的現(xiàn)狀，大連市不斷創(chuàng)新工作思路，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，盡可能地滿(mǎn)足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求，一種有益于政府、社會(huì)、老年人自身的養(yǎng)老模式——居家養(yǎng)老，取得了良好的效果。大連市政府和社會(huì)組織將一批失業(yè)女工組織起來(lái)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，以養(yǎng)護(hù)員的身份到老年人家中提供服務(wù)，主要負(fù)責(zé)老年人的醫(yī)療衛(wèi)生、生活照料、精神慰藉等服務(wù)，滿(mǎn)足老年人的基本生活需求，養(yǎng)護(hù)員的薪酬由財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款和地區(qū)慈善會(huì)給予補(bǔ)貼。同時(shí)，政府還根據(jù)老人的家庭收入及身體狀況制定居家養(yǎng)老補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，為了保障居家養(yǎng)老服務(wù)的順利運(yùn)行，大連市還推行了一套自上而下的并已趨于成熟的居家養(yǎng)老體系，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行規(guī)范化管理。由于居家養(yǎng)老投資少、成本低、服務(wù)廣、收益大，且能滿(mǎn)足老年人在家接受服務(wù)的需求，這種養(yǎng)老模式得到了普遍推廣。

同樣，上海市作為我國(guó)人口老齡化最嚴(yán)重的城市，大量的老年人口對(duì)社會(huì)養(yǎng)老提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2000年，上海市民政局開(kāi)始試點(diǎn)進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)。先后出臺(tái)了《關(guān)于全面開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)深化居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》等政策，規(guī)定了居家養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)、服務(wù)對(duì)象、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼范圍等，提高享受服務(wù)的補(bǔ)貼資金，并不斷擴(kuò)大服務(wù)的覆蓋范圍，完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系，通過(guò)招投標(biāo)、直接資助、形式購(gòu)買(mǎi)等模式向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與居家養(yǎng)老服務(wù)。在上海市政府的支持與鼓勵(lì)下，上海市各區(qū)（縣）也從不同程度上著手政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐，有的區(qū)（縣）注重養(yǎng)老服務(wù)體制完善、有的注重養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)建設(shè)，各區(qū)（縣）分別形成了自身的特色。

除此之外，其它城市也已經(jīng)開(kāi)展了政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)工程，例如，南京市鼓樓區(qū)通過(guò)向“心貼心老年服務(wù)中心”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)滿(mǎn)足老年人養(yǎng)老需求；北京市在 2008 年開(kāi)始實(shí)行憑單制購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)；寧波市海曙區(qū)于 2005 年開(kāi)始在 65個(gè)社區(qū)內(nèi)推廣政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)；蘭州市在 2007 年運(yùn)行虛擬養(yǎng)老院，采用虛擬的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為老年人提供真實(shí)的養(yǎng)老服務(wù)。

運(yùn)行機(jī)制

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制主要涉及誰(shuí)來(lái)購(gòu)買(mǎi)、購(gòu)買(mǎi)什么、為誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)、向誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)、如何購(gòu)買(mǎi)等問(wèn)題。

“誰(shuí)來(lái)購(gòu)買(mǎi)”是政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的主體問(wèn)題。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位，以及納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織。

“購(gòu)買(mǎi)什么”是政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容問(wèn)題。哪些居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該由政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)，哪些居家養(yǎng)老服務(wù)需要由政府直接提供？政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的范圍既要符合人口老齡化趨勢(shì)不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)要求，又要滿(mǎn)足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。按照人的生命周期規(guī)律，在步入老年人的行列之后，人體的各項(xiàng)機(jī)能開(kāi)始退化甚至喪失，因此需要更多的日常護(hù)理、精神慰藉、醫(yī)療保健等方面的服務(wù)。

“為誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)”是政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象問(wèn)題。與世界上其它老齡化國(guó)家相比，我國(guó)很多老齡人口的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，屬于典型的“未富先老”，因此，需要嚴(yán)格控制政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的范圍。通過(guò)設(shè)立滿(mǎn)足政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，比如年齡、經(jīng)濟(jì)能力、自理能力、所住地區(qū)、有無(wú)子女、社會(huì)需求等，來(lái)提供不同層次的養(yǎng)老服務(wù)。

“向誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)”是指政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提供者的資質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題。通常，我們認(rèn)為社會(huì)的主體包括政府、第三部門(mén)、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織，作為購(gòu)買(mǎi)政府養(yǎng)老服務(wù)的主體，政府自身不能包括在內(nèi)，因此，政府可以向第三部門(mén)、企業(yè)、個(gè)人及社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)。

“如何購(gòu)買(mǎi)”是指政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的方式問(wèn)題。目前，主流的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的方式是“合同外包”，指政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)、平等談判或協(xié)商等方法，選出符合政府要求的供應(yīng)主體，將一部分養(yǎng)老服務(wù)通過(guò)合同的方式讓其來(lái)承擔(dān)，政府在提供養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的履行，評(píng)估績(jī)效，并支付報(bào)酬。

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的問(wèn)題

缺乏相應(yīng)的法律制度保障

健全的法律制度可以為政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)提供基本的法律依據(jù)。過(guò)去，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的主要法律依據(jù)是《政府采購(gòu)法》，但這一法律對(duì)“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的界定主要是政府后勤服務(wù)等以滿(mǎn)足政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)需要的服務(wù)項(xiàng)目，并非以服務(wù)社會(huì)公眾為目標(biāo)的事務(wù)性服務(wù)。為了規(guī)范政府對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，2013年9月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），充分認(rèn)識(shí)到了政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要性，正確把握了政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的總體方向，規(guī)范了政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理，并闡述了政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的運(yùn)行機(jī)制?？梢哉f(shuō)，《意見(jiàn)》的頒布為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供了依據(jù)，但《意見(jiàn)》只是一個(gè)宏觀(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，正如不同的公共服務(wù)外溢性不盡相同，有的服務(wù)接近于純公共產(chǎn)品性質(zhì)，有的則屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此適用的機(jī)制也不同。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)這樣一個(gè)關(guān)系到每個(gè)人切身利益的問(wèn)題，應(yīng)該明確具體的行為規(guī)范，上升到具體的法律條文，尤其是對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象范圍、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、向誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)、如何購(gòu)買(mǎi)、資金來(lái)源、出資方式、監(jiān)督機(jī)制、考評(píng)機(jī)制等，《意見(jiàn)》均缺乏明確的規(guī)定。

市場(chǎng)不完善

開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)是政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的前提，但政府在購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，往往存在市場(chǎng)上沒(méi)有可供選擇或只存在一家滿(mǎn)足要求的機(jī)構(gòu)的情況。這樣，市場(chǎng)被這僅存的一家機(jī)構(gòu)壟斷，真正的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)難以形成，大大降低了政府討價(jià)還價(jià)的能力，也使政府預(yù)計(jì)降低成本、提高效率的愿望落空。更嚴(yán)重的后果是，由于市場(chǎng)壟斷的存在，“不僅減弱了私營(yíng)部門(mén)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)效率的動(dòng)力與壓力，而且加大了政府對(duì)私營(yíng)承包商過(guò)度依賴(lài)的風(fēng)險(xiǎn)”。為了解決這一問(wèn)題，許多地方積極培育社會(huì)組織，然后向其購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)，但現(xiàn)實(shí)的情況是，許多社會(huì)組織是在政府的幫助下或依托政府組織建立的，僅僅是政府權(quán)力的延伸，自身缺乏獨(dú)立性，政府向其購(gòu)買(mǎi)的居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)則是一種“體制內(nèi)購(gòu)買(mǎi)”，并非真正的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，又會(huì)導(dǎo)致新的問(wèn)題產(chǎn)生，“體制內(nèi)購(gòu)買(mǎi)”容易造成低效、尋租腐敗等風(fēng)險(xiǎn)，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)其降低成本、提高效率、改進(jìn)服務(wù)水平的初衷。

監(jiān)管困境

政府通過(guò)合同外包、民營(yíng)化等方式，將居家養(yǎng)老服務(wù)委托給社會(huì)組織，由這些社會(huì)組織向老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，而政府負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的履行，評(píng)估績(jī)效，并支付報(bào)酬。這樣的模式卻常常因?yàn)槿狈ΡO(jiān)管而使老年人未能很好地享受到政府購(gòu)買(mǎi)的養(yǎng)老服務(wù)。一方面，由于政府購(gòu)買(mǎi)的居家養(yǎng)老服務(wù)都是事務(wù)性的服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目本身的性質(zhì)決定了監(jiān)管存在難度。雖然政府在購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)之前，都與社會(huì)組織達(dá)成協(xié)議，簽訂了合同文本，但有些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以量化，無(wú)法實(shí)施具體的監(jiān)管。另一方面，正如美國(guó)密西西比州立大學(xué)戴維•A•布瑞奧克斯等所提出的公共服務(wù)供給問(wèn)題：委托人的利益和代理人的利益是不同的，委托人想給目標(biāo)人群提供良好服務(wù)，但是受雇傭的代理人可能對(duì)在這種服務(wù)供給中產(chǎn)生的利潤(rùn)更感興趣，而忽略被服務(wù)的人群的利益。如果為了節(jié)約監(jiān)督經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，產(chǎn)生監(jiān)督漏洞，就可能出現(xiàn)“道德危險(xiǎn)”“逃避責(zé)任”，不按照委托人期望的水準(zhǔn)履行合同。產(chǎn)生這一困境的原因在于雙方信息不對(duì)稱(chēng)，代理人通常比委托人更了解受委托的業(yè)務(wù)，因此委托人不能全面地監(jiān)督代理人的行為，于是允許代理人自主安排服務(wù)或物質(zhì)的提供頻率和程度，而漏洞的存在使代理人有機(jī)會(huì)削減委托人設(shè)定的目標(biāo)內(nèi)容。

在政府提供居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，社會(huì)組織為了贏(yíng)得政府提供的居家養(yǎng)老服務(wù)訂單，往往會(huì)盡可能地壓低養(yǎng)老服務(wù)報(bào)價(jià)，千方百計(jì)壓縮服務(wù)成本。例如，減少居家養(yǎng)老服務(wù)人員的數(shù)量，降低居家養(yǎng)老服務(wù)人員的素質(zhì)等。在政府監(jiān)管不力的情況下，企業(yè)就會(huì)獲得更大利益，而受損的是政府和享受養(yǎng)老服務(wù)的老年人。

缺乏高科技產(chǎn)品支撐

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)最多的項(xiàng)目是基本的生活設(shè)施和服務(wù)人員，而很少購(gòu)買(mǎi)高科技產(chǎn)品，但老年人的身體狀況、生活規(guī)律捉摸不定，尤其是對(duì)于失能或半失能的老年人，意外的產(chǎn)生更具有不確定性。如果可以做到全天24小時(shí)的時(shí)時(shí)照看，就可以免去后顧之憂(yōu)，這些則需要高科技產(chǎn)品做支撐。

提到養(yǎng)老服務(wù)的高科技，我們首先想到的是“大屏幕、大字體、大功能”的老年人手機(jī)，然而，在當(dāng)今社會(huì)，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”所創(chuàng)造的高科技正在應(yīng)用于各個(gè)產(chǎn)業(yè)，越來(lái)越多的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)借助互聯(lián)網(wǎng)，通過(guò)改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)了新一輪的產(chǎn)業(yè)突破。而對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)，同樣應(yīng)該跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，不局限于傳統(tǒng)的養(yǎng)老設(shè)施、服務(wù)人員，應(yīng)該積極響應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念，借助云服務(wù)平臺(tái)，建立居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，同時(shí)研發(fā)適合老年人的高科技產(chǎn)品，以高科技作為支撐，助推智慧養(yǎng)老，為老年人服務(wù)，從而節(jié)省更多的人力成本。

而現(xiàn)在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)科技還處于起步階段，養(yǎng)老服務(wù)缺乏高科技產(chǎn)品支撐。鑒于此，政府必須從政策支持、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、產(chǎn)品研發(fā)、財(cái)政幫扶等手段鼓勵(lì)社會(huì)各界積極發(fā)展高科技產(chǎn)品，從而使老年人享受更好的服務(wù)。

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的路徑選擇

完善法律制度保障

關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律依據(jù)，《政府采購(gòu)法》并非完全適用于購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)，《意見(jiàn)》又缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，且未上升到法律層面。為此，一方面修訂《政府采購(gòu)法》，增加政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容，使《政府采購(gòu)法》成為政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律依據(jù)，使政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)制度化、規(guī)范化、具體化；另一方面，另辟“新路”，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)專(zhuān)門(mén)立法，把養(yǎng)老服務(wù)中的居家養(yǎng)老作為其中的一項(xiàng)具體規(guī)定。

以上兩種做法中，修訂《政府采購(gòu)法》的方案更為可行。“從一般意義上來(lái)說(shuō)，采購(gòu)就是人們常說(shuō)的購(gòu)買(mǎi)，購(gòu)買(mǎi)行為與銷(xiāo)售行為共同構(gòu)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最基本要素交易行為。”政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)就是政府采購(gòu)居家養(yǎng)老服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)正是在政府采購(gòu)的意義上展開(kāi)的。另外，在許多國(guó)家，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)往往被規(guī)定于政府采購(gòu)法律中，屬于政府采購(gòu)的一種形式。既然選定了實(shí)施方案，就應(yīng)該進(jìn)一步明確政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容。例如，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象范圍：年齡在60歲及以上，無(wú)固定經(jīng)濟(jì)來(lái)源，子女長(zhǎng)期在外地，不能獨(dú)立完成吃飯、穿衣、上下床、上廁所、室內(nèi)走動(dòng)、洗澡等活動(dòng)，符合條件的居民可以向有關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)，由政府負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)。要明確購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體程序，提供者的資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，合同雙方的權(quán)利和義務(wù)，資金的來(lái)源及出資方式等。更重要的是，制定具體的監(jiān)管機(jī)制和績(jī)效考評(píng)機(jī)制。只有做到政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)有法可依，才能實(shí)現(xiàn)政府為老年人提供高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)，同時(shí)保證社會(huì)組織參與提供公共服務(wù)的積極性。

引導(dǎo)社會(huì)組織自發(fā)性生長(zhǎng)，提供完善的市場(chǎng)環(huán)境

社會(huì)組織的不完善導(dǎo)致政府在購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中處于劣勢(shì)。政府積極培育的社會(huì)組織也無(wú)法擺脫對(duì)政府的依賴(lài)，并且可能造成更為嚴(yán)重的問(wèn)題。為此，政府應(yīng)避免繼續(xù)實(shí)行對(duì)社會(huì)組織宏觀(guān)鼓勵(lì)、微觀(guān)控制的模式，而應(yīng)該積極地為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀(guān)環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)組織的自發(fā)性生長(zhǎng)，取消對(duì)其條條框框的限制。例如，濟(jì)南市市中區(qū)針對(duì)社會(huì)組織少、部分社會(huì)組織發(fā)育不成熟的狀況，在2013年初成立了濟(jì)南市社會(huì)組織創(chuàng)新園。創(chuàng)新園采用孵化器模式，以跨界合作的方式整合政府、企業(yè)、高校等多方資源，推動(dòng)社會(huì)組織之間的溝通與合作。創(chuàng)新園以社會(huì)組織孵化成長(zhǎng)為目標(biāo)，以“政府支持、多方參與、專(zhuān)業(yè)管理、社會(huì)協(xié)同、居民受益”作為創(chuàng)新園的基本架構(gòu)，至今，已經(jīng)孵化出了43個(gè)社會(huì)組織，孵化出殼的部分社會(huì)組織已開(kāi)始承接政府購(gòu)買(mǎi)居家社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目。這樣的社會(huì)組織發(fā)展模式有利于完善開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，為政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)提供更多、更廣的選擇空間，具有借鑒意義。

另外，對(duì)于已有的社會(huì)力量，在政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放的原則，通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)、雙方協(xié)商會(huì)談等方式選擇優(yōu)質(zhì)的社會(huì)力量，嚴(yán)格規(guī)范進(jìn)入門(mén)檻，避免出現(xiàn)拉關(guān)系、走后門(mén)等尋租腐敗現(xiàn)象，必要時(shí)可以通過(guò)投票、民意調(diào)查、公開(kāi)征求意見(jiàn)等方式聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，從而提升服務(wù)水準(zhǔn)。

構(gòu)建多元綜合監(jiān)督體系

為了保證老年人享受高品質(zhì)的居家養(yǎng)老服務(wù)，必須構(gòu)建多元的綜合監(jiān)督體系。具體來(lái)講，可從以下三方面展開(kāi)：第一，政府作為購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的委托人，理應(yīng)對(duì)代理人實(shí)施監(jiān)管，包括簽訂合同之前對(duì)社會(huì)組織資質(zhì)的調(diào)查，在履行合同的過(guò)程中，對(duì)其是否履行合同內(nèi)容，保質(zhì)保量地完成居家養(yǎng)老服務(wù)的供給，進(jìn)行不定期的監(jiān)督、檢查，在監(jiān)督實(shí)施之前，應(yīng)盡可能地量化居家養(yǎng)老服務(wù)的指標(biāo)，例如，每次工作幾小時(shí)，應(yīng)該完成哪些任務(wù)，做到監(jiān)督有據(jù)可循。第二，作為政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象，老年人最有權(quán)力監(jiān)督服務(wù)的質(zhì)量。他們能切身感受到社會(huì)組織在提供養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中是否盡心盡力，是否按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)提供養(yǎng)老服務(wù)。當(dāng)然，由于服務(wù)對(duì)象的監(jiān)督往往帶有主觀(guān)色彩，因此他們的監(jiān)督同樣需要量化標(biāo)準(zhǔn)，使服務(wù)對(duì)象的監(jiān)督成為合理的判斷社會(huì)力量服務(wù)好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，如果服務(wù)都不能使老年人滿(mǎn)意，那社會(huì)組織也肯定是不合格的。第三，積極引入第三方對(duì)社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督。政府在監(jiān)督社會(huì)力量的過(guò)程中，會(huì)過(guò)多地關(guān)注監(jiān)督成本，而缺乏全方位、細(xì)致的監(jiān)督，或者為了證明當(dāng)初對(duì)社會(huì)力量的選擇是明智的，而對(duì)社會(huì)力量的不負(fù)責(zé)任行為睜一只眼閉一只眼，更有甚者會(huì)出現(xiàn)政府官員被社會(huì)組織收買(mǎi)的現(xiàn)象，以上種種，都阻礙了政府對(duì)社會(huì)組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)的有效監(jiān)督。因此，呼吁作為中立機(jī)構(gòu)或人員的第三方通過(guò)設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)、制定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用科學(xué)方法等，依法監(jiān)督社會(huì)組織的行為，這種獨(dú)立于政府和服務(wù)對(duì)象的身份，有利于其公平、公正地履行職責(zé)，維護(hù)服務(wù)對(duì)象的權(quán)利，指出社會(huì)組織的問(wèn)題，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府提供高質(zhì)居家養(yǎng)老服務(wù)的目的。

積極助推智慧養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)高科技產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化

隨著科技的發(fā)展，越來(lái)越多的機(jī)械化設(shè)備取代人工，進(jìn)入人們的生產(chǎn)生活，大大提高了人類(lèi)的生產(chǎn)效率，同時(shí)降低了勞動(dòng)成本。在這一背景下，我們的養(yǎng)老服務(wù)能否跟上高科技的發(fā)展步伐，為老年人提供服務(wù)呢？答案是肯定的，并且，高科技產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化將成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)未來(lái)的發(fā)展方向。如前文所述，截至2015年底，我國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)2.22億，并且，老年人口呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。如此龐大的老年群體，可以看出，我國(guó)“銀色產(chǎn)業(yè)”未來(lái)發(fā)展?jié)摿薮?。而養(yǎng)老服務(wù)高科技產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化，一方面會(huì)帶動(dòng)“銀色產(chǎn)業(yè)”的進(jìn)一步發(fā)展，另一方面能夠解決養(yǎng)老服務(wù)人員短缺的問(wèn)題。因此，政府應(yīng)該加強(qiáng)政策引導(dǎo)，出臺(tái)相關(guān)扶持政策，同時(shí)加大資本幫扶力度。鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)高科技產(chǎn)品市場(chǎng)，使其建立老年用品研發(fā)機(jī)制，按照“技術(shù)高新化”和“操作簡(jiǎn)單化”并舉的原則，積極開(kāi)發(fā)助餐、助便、助浴器械和智能機(jī)器人，開(kāi)發(fā)便攜式養(yǎng)老服務(wù)軟件，并對(duì)老人家庭設(shè)施進(jìn)行無(wú)障礙改造，普及防意外鬧鐘、老人跌倒報(bào)警、智能腕表等安全設(shè)備。另外，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)云平臺(tái)實(shí)現(xiàn)老年人信息資料庫(kù)的建設(shè)，對(duì)其進(jìn)行遠(yuǎn)程位置服務(wù)、遠(yuǎn)程指導(dǎo)等便利服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)老年人的有效監(jiān)控。通過(guò)對(duì)高科技產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，建立政府引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合、公共財(cái)政和社會(huì)資本相互補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

結(jié)語(yǔ)

一個(gè)社會(huì)、一個(gè)國(guó)家，以什么樣的制度、設(shè)施、態(tài)度對(duì)待曾經(jīng)為社會(huì)做出貢獻(xiàn)的長(zhǎng)者，反映著這個(gè)社會(huì)和國(guó)家的文明與進(jìn)步。人口老齡化的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，面對(duì)問(wèn)題需要當(dāng)下努力解決。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)符合我國(guó)國(guó)情，順應(yīng)民心民意，或許政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)尚且存在這樣或那樣的問(wèn)題，但其依然是解決我國(guó)人口老齡化的重要舉措。希望通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)體制的完善，能從根本上解決養(yǎng)老問(wèn)題，使每位老人老有所依。

【本文作者分別為東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、副教授，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生】