【摘要】現(xiàn)階段我國(guó)城市社區(qū)治理需要依托國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景，沿著“治理體系”和“治理能力”兩條主線展開(kāi)，通過(guò)搭建社區(qū)多邊治理平臺(tái)來(lái)改善城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”來(lái)推進(jìn)城市社區(qū)治理專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)治理  國(guó)家治理  社會(huì)組織    

【中圖分類(lèi)號(hào)】C916    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)逐漸由頂層設(shè)計(jì)進(jìn)展到實(shí)踐操作層面，側(cè)重關(guān)注治理理念的政策轉(zhuǎn)化和基層經(jīng)驗(yàn)探索。在此背景下，《中共中央  國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）于2017年6月發(fā)布，提出了“促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求。

社區(qū)治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化體系的基層終端，社區(qū)治理的水平是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的直接體現(xiàn)。城市社區(qū)治理是我國(guó)社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵突破口，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段我國(guó)的城市社區(qū)治理，需要依托國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景，沿著“治理體系”和“治理能力”兩條主線展開(kāi)，通過(guò)搭建社區(qū)多邊治理平臺(tái)來(lái)改善城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”來(lái)推進(jìn)城市社區(qū)治理專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。

城市社區(qū)治理在國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用

國(guó)家治理現(xiàn)代化主要關(guān)注黨和國(guó)家在執(zhí)政方式和治理方式上的轉(zhuǎn)變，它要求解決兩個(gè)問(wèn)題：一是從單向的國(guó)家“管理”轉(zhuǎn)為多邊的國(guó)家“治理”，即“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”；二是通過(guò)引入專(zhuān)業(yè)化、組織化的治理手段，達(dá)成治理的“現(xiàn)代化”，即“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”。這兩者是一體兩翼的有機(jī)整體，從制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行兩個(gè)層面構(gòu)成了新時(shí)期國(guó)家治理框架的主要參照系。

在國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，社區(qū)治理發(fā)揮著相對(duì)基礎(chǔ)卻又不可忽視的作用。從治理體系的角度講，社區(qū)治理構(gòu)成了國(guó)家治理現(xiàn)代化體系的終端。社區(qū)既是民眾社會(huì)生活的日常場(chǎng)域，也是國(guó)家行使各類(lèi)社會(huì)職能的基層承載者和黨的重要執(zhí)政根基。從治理能力角度講，社區(qū)治理面對(duì)的是民眾日常生活中紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，所謂“上面千條線，下面一根針”，國(guó)家治理的各項(xiàng)制度和政策歸根結(jié)底都需要通過(guò)社區(qū)基層組織落實(shí)到民眾，國(guó)家治理能力的提升自然也最終表現(xiàn)為社區(qū)治理能力的提升?？傊?，國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本目的在于造福人民，而要讓人民了解、擁護(hù)并支持，就必須重視與人民距離最近、關(guān)聯(lián)最深的社區(qū)治理方面的建設(shè)，讓社會(huì)大眾切實(shí)感受到國(guó)家治理現(xiàn)代化帶來(lái)的變化和影響。

現(xiàn)階段，我國(guó)社區(qū)治理工作的思路是“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城”，即城市社區(qū)治理應(yīng)在整個(gè)社區(qū)治理工作中起到帶頭作用，農(nóng)村社區(qū)治理需要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，做好支持性治理工作。這種設(shè)置是由社區(qū)治理的自身特點(diǎn)決定的。社區(qū)治理本質(zhì)上是一種社區(qū)社會(huì)服務(wù)的自我供給過(guò)程，社區(qū)工作更適合在人口密度高的城市地區(qū)開(kāi)展，且城市地區(qū)的社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)較好，相關(guān)配套設(shè)施較為完善，這些都決定了現(xiàn)階段社區(qū)治理建設(shè)需要以城市社區(qū)治理為工作重點(diǎn)。

城市社區(qū)治理的治理體系建構(gòu)

治理是一個(gè)多主體的協(xié)調(diào)過(guò)程，它總是涉及到擁有不同利益訴求的多個(gè)主體或多種制度安排，通過(guò)搭建有效的商談機(jī)制來(lái)協(xié)助參與者取得共識(shí)，共同尋求問(wèn)題的解決途徑。從這個(gè)意義上講，理想的城市社區(qū)治理體系應(yīng)該由商談、執(zhí)行、監(jiān)督三部分機(jī)制組成：商談是對(duì)話的機(jī)制，主要由與社區(qū)事務(wù)相關(guān)的行動(dòng)主體展開(kāi)多邊對(duì)話；執(zhí)行是操作性的機(jī)制，由參與者委托或指定特定的人、群體或機(jī)構(gòu)處理社區(qū)事務(wù)；監(jiān)督貫穿治理的始終，由第三方聽(tīng)證商談、驗(yàn)收?qǐng)?zhí)行環(huán)節(jié)，確保治理的有序有效進(jìn)行。要協(xié)調(diào)好各行動(dòng)主體之間紛繁復(fù)雜的需求沖突，就需要建立權(quán)責(zé)明確的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

城市社區(qū)治理所涉及到的行動(dòng)主體可分為四類(lèi)：治理框架的“維護(hù)者”，負(fù)責(zé)搭建商談平臺(tái)，維護(hù)社區(qū)治理的權(quán)威性和合法性，應(yīng)盡可能地避免插足具體事務(wù)；社區(qū)事務(wù)的“當(dāng)事人”，他們與社區(qū)事務(wù)直接相關(guān)，在治理中應(yīng)遵守規(guī)則，在規(guī)定的框架下闡明自身訴求，謀求問(wèn)題的解決；社區(qū)事務(wù)的“知情人”，他們受到社區(qū)事務(wù)的間接影響，在治理中擁有了解情況和表達(dá)立場(chǎng)的權(quán)利，他們的意見(jiàn)應(yīng)作為當(dāng)事人解決問(wèn)題的重要參考；與社區(qū)事務(wù)不存在實(shí)際關(guān)聯(lián)的“第三方”，他們?cè)谥卫碇袘?yīng)盡量中立客觀，發(fā)揮好監(jiān)督作用或是從專(zhuān)業(yè)角度提供治理建議。

在理想狀態(tài)下，治理所涉及到的每個(gè)行動(dòng)主體都保持著清晰的權(quán)責(zé)邊界，承擔(dān)單一的角色職責(zé)，治理過(guò)程自然可以有序展開(kāi)。然而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，行動(dòng)主體往往“身兼多職”，易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不明從而導(dǎo)致治理失效乃至失靈。因此，需從以下方面開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設(shè)：一是明確政府的“維護(hù)者”主體地位，這既是重申政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)政府由“管理”到“治理”的基調(diào)不動(dòng)搖，也是提醒政府要有所為有所不為，避免直接干預(yù)社區(qū)事務(wù)；二是要維護(hù)和保障“知情人”主體，尤其是社區(qū)居民群體的應(yīng)得權(quán)益，做好治理信息公開(kāi)化工作，通過(guò)“居站分離”將居民委員會(huì)同事務(wù)性的社區(qū)工作剝離開(kāi)來(lái)，發(fā)揮群眾性自治組織參與社區(qū)治理的積極性；三是保持“第三方”主體的中立客觀性，建立監(jiān)督、評(píng)審和咨詢的第三方專(zhuān)家人才庫(kù)，確保社區(qū)治理的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性。

城市社區(qū)治理的治理能力提升

城市社區(qū)治理的治理能力建設(shè)歸根結(jié)底是一個(gè)治理效率問(wèn)題，關(guān)心的是如何充分利用手頭的人、財(cái)、物、組織、信息等資源，高效處理更多更為復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)，提高社區(qū)居民的滿意度。為此，社區(qū)需要從商談、執(zhí)行、監(jiān)督三方面提升自身的實(shí)務(wù)能力：商談能力是社區(qū)發(fā)動(dòng)居民參與社區(qū)事務(wù)、組織開(kāi)展治理商談、協(xié)調(diào)商談各方取得共識(shí)的能力；執(zhí)行能力是社區(qū)連接資源、促成委托、將商談結(jié)果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力；監(jiān)督能力是社區(qū)尋找和接洽第三方、協(xié)助第三方行使監(jiān)督權(quán)利、確保社區(qū)事務(wù)按預(yù)期獲得解決的能力。這要求社區(qū)在治理過(guò)程中引入社會(huì)組織和社會(huì)工作者的支持，形成“三社聯(lián)動(dòng)”的有效合力。

在舊有社區(qū)管理的格局中，政府占據(jù)和分配絕大多數(shù)社區(qū)資源，對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的指導(dǎo)，這一方面令社會(huì)力量無(wú)處生長(zhǎng)，另一方面令政府強(qiáng)為不可為之事，大大增加了社區(qū)管理的強(qiáng)度和難度。社區(qū)管理轉(zhuǎn)向社區(qū)治理之后，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持社會(huì)力量參與社區(qū)治理，為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造了新的可能。社區(qū)治理的場(chǎng)域中需要建立良性的組織發(fā)展生態(tài)，《意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)要“將城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策措施”，是社會(huì)組織在社區(qū)中扎根生長(zhǎng)的重要機(jī)遇。

與此同時(shí)，現(xiàn)階段我國(guó)的城市社區(qū)治理建設(shè)必須注重社會(huì)工作者專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，將治理能力提升落實(shí)到人才素質(zhì)提升上來(lái)。因?yàn)樯鐓^(qū)治理現(xiàn)代化直接表現(xiàn)為社區(qū)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)化，無(wú)論是社區(qū)還是其他參與治理的支持性社會(huì)組織，都需要依靠社會(huì)工作者以專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和視角參與到服務(wù)的策劃、提供和評(píng)估當(dāng)中，提升服務(wù)的水平和質(zhì)量?！兑庖?jiàn)》提出要“加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作者的教育培訓(xùn)”，“支持其參加社會(huì)工作職業(yè)資格評(píng)價(jià)和學(xué)歷教育等，對(duì)獲得社會(huì)工作職業(yè)資格的給予職業(yè)津貼”，從政策上確立了社會(huì)工作者對(duì)提升社區(qū)治理能力的重要作用。

（作者分別為大連海事大學(xué)公共管理與人文學(xué)院社會(huì)學(xué)系主任；大連海事大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)、教授）

【注：本文系2015年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中國(guó)夢(mèng)與凝聚社會(huì)改革共識(shí)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BKS027）成果；中央基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)大連海事大學(xué)“十三五”重點(diǎn)科研項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化與海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：3132017365）成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，新華網(wǎng)，2017年6月12日。

②鄭杭生、邵占鵬：《治理理論的適用性、本土化與國(guó)際化》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》，2015年第2期。

責(zé)編/楊鵬峰 劉芋藝    美編/于珊

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