由圖9可以看到，2015年部分副省級及以上城市的臭氧（O3）日最大8小時第90百分位濃度相較2014年有所減少，但是我們能看到僅有廈門在2015年低于標(biāo)準(zhǔn)值（100微克/立方米），大部分城市臭氧（O3）日最大8小時第90百分位濃度還是較高。而且相比可吸入顆粒物（PM10）和細(xì)顆粒物（PM2.5）的治理成效而言，臭氧治理還任重道遠(yuǎn)。

空氣質(zhì)量主要是通過副省級及以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到或好于二級標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)來衡量城市空氣治理成效的一個更具“可視性”的指標(biāo)。我們看到，大部分副省級及以上城市空氣質(zhì)量堪憂，僅有4成左右的城市空氣質(zhì)量得分高于均值（79.46分）。其中廈門、深圳和廣州城市空氣質(zhì)量得分排在前三。分析可知，這三個城市空氣質(zhì)量較好首先是因為其具有一定的地理優(yōu)勢，靠海且位于亞熱帶地區(qū)，森林植被相對茂密，綠化覆蓋率高，有效過濾了污染物。其次，深圳主要發(fā)展電子產(chǎn)業(yè)、廈門主要發(fā)展旅游業(yè)，而廣東大部分地區(qū)使用水電和核電，都從根源上有效抑制了污染物的產(chǎn)生和排放。但是還應(yīng)注意的是，西安、杭州、長春、南京、哈爾濱、天津、成都、沈陽、武漢、北京和濟(jì)南空氣質(zhì)量得分均低于均值（79.46分）（見圖10），尤其是濟(jì)南，下一步如何采取治理措施積極改善空氣質(zhì)量尤為重要。

綠化能力

該項指標(biāo)主要是用城市綠地覆蓋率以及人均公園綠地面積來衡量副省級及以上城市環(huán)境質(zhì)量及居民生活福利水平的重要指標(biāo)之一。綠化能力越強(qiáng)，就意味著這個城市的“肺活量”越大，抵消污染的能力也越強(qiáng)。

在城市建成區(qū)綠化覆蓋率上，整體來看，部分城市在建成區(qū)綠化覆蓋率上成得分較高，但仍有超5成城市得分均低于均值（78.83分）。北京、深圳和大連城市建成區(qū)綠化覆蓋率得分排在前三位，尤其是排名第一位的北京，為打造和諧宜居之都，近年來加大了城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)。至2014年底，北京市林地總面積已達(dá)約100萬公頃，城市綠地面積約達(dá)8萬公頃，濕地面積超過5萬公頃。此外為有效抑制城市建設(shè)“攤大餅”式發(fā)展，為給城市“增綠”，北京還積極建設(shè)綠化隔離帶，通過綜合方式新增城市綠地。此外，北京還實(shí)施了平原地區(qū)百萬畝造林計劃，旨在積極建設(shè)集中連片的城市森林。同時我們也看到，杭州、重慶、濟(jì)南、成都、青島、長春、上海、寧波、哈爾濱和天津得分還遠(yuǎn)低于均值（78.83分）（見圖11），尤其是天津，下一步應(yīng)積極提高城市建成區(qū)綠化覆蓋率，改善城市綠化狀況。

在人均公園綠地面積上，整體來看，僅有少部分城市在人均公園綠地面積上得分較高，超7成城市得分低于均值（66.27分）。深圳、廣州和北京分別位于人均公園綠地面積的前三位，尤其是排在第一位的深圳，2015年深圳城管局大力開展“美麗深圳”綠化提升行動，實(shí)施綠道網(wǎng)建設(shè)、生態(tài)景觀林帶、生態(tài)復(fù)綠、立體綠化、特色公園建設(shè)等行動計劃，推進(jìn)園林綠化生態(tài)化、精細(xì)化、人文化、均衡化發(fā)展，深圳市園林綠化水平再上新臺階，各項園林綠化指標(biāo)繼續(xù)保持國內(nèi)領(lǐng)先地位。同時我們也看到，上海、杭州、沈陽、天津、武漢、長春、重慶、成都、大連、青島、西安、濟(jì)南、哈爾濱和寧波得分均低于均值（66.27分）（見圖12），尤其是寧波，下一步應(yīng)積極提高人均公園綠地面積，打造舒適的人居環(huán)境。

我國生態(tài)治理的現(xiàn)狀總結(jié)

大氣污染治理

2013年初開始遍布全國的霧霾天氣，使全社會深切認(rèn)識到我國空氣污染問題的嚴(yán)重性。2014年，我國從修訂法律、開展執(zhí)法檢查、制定《大氣污染防治行動計劃》配套文件、加強(qiáng)信息公開和公眾參與、建立環(huán)境資源審判庭等方面開展工作，形成立法、行政和司法三部門合力推進(jìn)大氣污染治理、改善空氣質(zhì)量，多方面促進(jìn)公眾健康權(quán)益保障的工作格局。但是，目前我國大氣污染治理所取得的工作成效與人民群眾改善空氣質(zhì)量的要求還有一定的差距。對于以霧霾為代表的空氣污染，雖然從環(huán)保部門公布的數(shù)據(jù)看，今年同期空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)較前兩年有所提高，但是根據(jù)近年一系列有關(guān)公眾“最關(guān)注哪些問題”的心態(tài)調(diào)查結(jié)果顯示，公眾對空氣污染治理成效的認(rèn)可度并沒有發(fā)生太大的改變。從這些調(diào)查中可以看出，公眾更關(guān)心與霧霾有關(guān)的問題，同時也認(rèn)為政府在霧霾防治上取得的成果還未達(dá)到自己的預(yù)期。對于霧霾的治理，不僅僅是技術(shù)上、政策上的改變，也需要宣傳、輿論上的應(yīng)對，除非取得極其顯著的效果，不然民眾很難產(chǎn)生認(rèn)知上的轉(zhuǎn)變。

近年來，我國大氣環(huán)境氧化性逐年升高，區(qū)域臭氧（O3）污染呈加劇態(tài)勢，已成為繼PM2.5后困擾城市空氣質(zhì)量改善和達(dá)標(biāo)管理的又一種重要二次污染物。特別是繼2012年新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》頒布后，在全國大范圍開展O3監(jiān)測后，結(jié)果顯示，很多城市存在O3超標(biāo)問題。進(jìn)入2017年以來，公眾對臭氧污染的關(guān)注度也出現(xiàn)升溫之勢。這對城市的空氣治理能力提出了更高的要求。

水環(huán)境治理

2017年上半年水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的成績單表明，我國治水市場保持上揚(yáng)發(fā)展態(tài)勢，爆發(fā)拐點(diǎn)態(tài)勢趨于明顯。但是僅從數(shù)據(jù)可得性的角度來看，政府自身的相關(guān)治理數(shù)據(jù)發(fā)布和更新遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于水環(huán)境治理需求，但總體形勢還是積極向上的。公開數(shù)據(jù)顯示，包括城市黑臭水體治理、海綿城市建設(shè)、農(nóng)村污水處理、水生態(tài)環(huán)境修復(fù)在內(nèi)的水環(huán)境治理開始呈現(xiàn)出回暖態(tài)勢。而這一利好信號的釋放，源自此前召開的第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇期間，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院相關(guān)負(fù)責(zé)人做出的利好預(yù)測。

在水環(huán)境治理新常態(tài)下，PPP模式最引業(yè)界矚目。據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》，截至2017年1月，在超過2000個環(huán)保類項目中，涉水項目（即污水處理、水利、供排水、水環(huán)境綜合治理等）占比超過80%。這主要由于治水產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模較大，需要更高的投資，傳統(tǒng)環(huán)保企業(yè)難以覆蓋水生態(tài)綜合修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈。也正基于此，旨在打破“找錢荒”的PPP模式成為水務(wù)新寵。深度整合也是污水處理PPP模式持續(xù)升溫的因素之一。隨著水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)迎來日漸擴(kuò)容的投資客，白熱化的競爭態(tài)勢也倒逼了治水的品牌價值。在此期間，眾多明星企業(yè)競相延伸產(chǎn)業(yè)脈絡(luò)，合并整合上市企業(yè)核心競爭力，以承攬規(guī)模更大、覆蓋更廣、治理更精的PPP項目，實(shí)現(xiàn)“大”環(huán)保發(fā)展平臺戰(zhàn)略。但事實(shí)上，污水處理PPP模式利好不僅于此。四部委日前印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知》明確指出，在污水、垃圾處理領(lǐng)域引入市場機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用。而在污水處理PPP模式變成首個從鼓勵到強(qiáng)制的環(huán)保類項目時，以第三方治理、市場化驅(qū)動為代表的水環(huán)境治理新常態(tài)也正醞釀出新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

垃圾治理

垃圾治理作為城市治理的主要內(nèi)容，同時也是城市生態(tài)治理的主要標(biāo)示，理應(yīng)適應(yīng)城市治理新常態(tài)的發(fā)展規(guī)律，調(diào)整垃圾治理新常態(tài)，握緊公眾的“公益之手”、政府的“有形之手”和市場的“無形之手”，提升垃圾治理社會化水平，實(shí)現(xiàn)全程、綜合、多元和依法治理。垃圾治理需要政府引導(dǎo)，廣泛吸收各利益相關(guān)方參與，強(qiáng)化政府、社會公眾及社會各利益相關(guān)方之間的互相依賴性和互動性，需要政府與社會公眾共治，共同維護(hù)與完善垃圾治理的市場機(jī)制，成為市場這張“臉”上的兩只眼睛。

其他污染治理

除了大氣污染治理、水環(huán)境治理以及垃圾治理之外，公眾對噪音污染的關(guān)注以及對噪音污染的治理需求也對城市環(huán)境治理能力提出了更高的要求。環(huán)保部發(fā)布《中國環(huán)境噪聲污染防治報告（2016）》顯示，全國1/4城市聲監(jiān)測夜間不達(dá)標(biāo)，這意味著全國有1/4城市睡在噪音里。據(jù)《2017年中國環(huán)境噪聲污染防治報告》顯示，在各類環(huán)境噪音的投訴中，商業(yè)、鄰里、廣場舞等其他類噪聲投訴占社會生活類噪聲投訴的55.4%。治理噪音污染，相關(guān)部門和公眾都應(yīng)該行動起來，盡快解決取證難、多頭交叉管理等問題，明確監(jiān)督執(zhí)法的主體和責(zé)任。同時，在科技強(qiáng)國的時代，我們更要利用科技的力量，從聲音源頭上尋找解決方案。

測評中可能產(chǎn)生的誤差及其他說明

數(shù)據(jù)可得性帶來的限制。需要特別指出的是，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，主要是以數(shù)據(jù)的可獲取性為導(dǎo)向的，這在一定程度上限制了指標(biāo)數(shù)據(jù)對于指標(biāo)的準(zhǔn)確反映程度，因此測評結(jié)果與各城市的實(shí)際治理水平存在略微偏差在所難免。另一方面，基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的治理能力測評并不能完全反映出現(xiàn)實(shí)問題和影響治理能力的所有要素。我們更希望通過數(shù)據(jù)測評這一技術(shù)手段，發(fā)現(xiàn)一些可能影響治理能力的點(diǎn)與面之間的盲區(qū)，從而為研究和實(shí)現(xiàn)國家、地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化“破”出更多主題。也正因此，我們在這里重點(diǎn)采用城市數(shù)據(jù)對19個副省級及以上城市的治理能力進(jìn)行了測評和比較分析，在此基礎(chǔ)上簡要地提出了有針對性的對策建議。

更為深入的實(shí)地調(diào)研有助于對測評結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)充和修正。除了數(shù)據(jù)的可得性會給指標(biāo)體系的構(gòu)建和指標(biāo)數(shù)據(jù)的選擇帶來限制之外，對于現(xiàn)實(shí)中處于不同發(fā)展階段的不同城市，有其各自的發(fā)展特色、發(fā)展重點(diǎn)和難點(diǎn)，因此評價各城市治理能力的指標(biāo)體系應(yīng)盡量避免千篇一律。若就相關(guān)問題廣泛開展實(shí)地調(diào)研，不僅有利于準(zhǔn)確把握各城市所處的實(shí)際發(fā)展階段，而且有助于根據(jù)各城市的發(fā)展重點(diǎn)，針對不同城市設(shè)計不同的指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)而對測評的結(jié)果進(jìn)行修正和補(bǔ)充。

如若可以獲取到更為詳實(shí)的各城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展數(shù)據(jù)，將能夠在構(gòu)建各城市治理能力影響因素的計量模型及其他統(tǒng)計分析模型之基礎(chǔ)上，從實(shí)證的層面更深一層地探索究竟還有哪些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的因素，會促進(jìn)或限制城市生態(tài)治理能力的提升。

【執(zhí)筆：人民智庫研究員 趙紫燕】