【摘要】美國南極政策有三大特點：“保持美國在南極地區(qū)積極和有影響的存在”，對南極地區(qū)的領土要求保持克制態(tài)度，積極推動和維護《南極條約》及其體系在治理南極中的作用，使該體系服務于美國的國家利益。這些政策特點服務于美國在南極地區(qū)的戰(zhàn)略目標和國家利益，即地緣政治和戰(zhàn)略利益，科學、環(huán)境經(jīng)濟等方面的利益和目標。美國在南極地區(qū)明確的國家利益和戰(zhàn)略目標對中國當下制定南極政策和戰(zhàn)略目標具有一定的借鑒意義。
【關鍵詞】美國 南極 戰(zhàn)略 政策
【中圖分類號】 P728.2 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.19.007
潘敏，同濟大學極地與海洋國際問題研究中心副主任、教授。研究方向為極地政策、極地政治、北極原住民、中華民國史。主要著作有《A Precautionary Approach to Fisheries in the Central Arctic Ocean: Policy, Science, and China》《美國政府的北極觀與北極決策體制研究》等。
美國在南極地區(qū)的活動有近200年的歷史，從最初的探險、捕獵活動到第一次世界大戰(zhàn)后將人類在南極的活動帶入機械化時代，從而開始主導南極地區(qū)的探險活動。二戰(zhàn)后，由于與蘇聯(lián)爭霸和抑制其在南極地區(qū)的勢力擴張，美國加大了南極考察的力度，政府先后主導了代號為“跳高行動”“風車行動”“深凍行動I”“深凍行動II”的南極科學考察和探險活動，并發(fā)起和主導了《南極條約》的談判①；南極條約生效后，美國的科考活動在“美國南極研究計劃”的規(guī)劃下、在美國國家科學基金會資助和管理下有計劃地進行著，其在南極地區(qū)的實質性存在②和科研成果一直處于世界領先地位③。美國在南極地區(qū)所取得的這些成果是在其明確的南極國家利益以及穩(wěn)定的南極政策指導下取得的。既然美國的南極戰(zhàn)略目標是維護美國在南極的國家利益，那么具體的利益是什么？為了實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略利益，采取什么樣的南極政策對美國最為有利，換言之，其南極政策具有什么樣的特征？國內(nèi)學術界對這些問題研究不多，本文將做一梳理。
明確的南極戰(zhàn)略目標和國家利益
1948年，美國國家安全委員會發(fā)表了一個聲明，全面表述了美國在南極地區(qū)的國家利益：南極地區(qū)應該只用于和平目的，不應成為國際紛爭的場所；必須捍衛(wèi)美國在南極地區(qū)的權利和利益；應確?？碧胶涂茖W研究的自由；應允許自由開采南極自然資源；應該制定不帶任何偏見的規(guī)章制度來指導人類在南極地區(qū)的活動，應該在這一地區(qū)建立有效的、有序的管理規(guī)則④。美國政府的這個聲明幾乎跟11年后12國達成的《南極條約》只差領土凍結一條?？梢姡绹苿印赌蠘O條約》的簽訂，就是在其南極地區(qū)的國家利益和國家目標的指導下進行的，因此這也解釋了1961年以后美國積極維護《南極條約》的動機，因為這最符合美國的國家利益和國家目標。1958年，美國政府宣稱，對南極地區(qū)“保留美國的所有權利，包括領土要求的權利”⑤。
1961年《南極條約》生效后，美國有幾屆總統(tǒng)發(fā)表了美國在南極地區(qū)的國家利益和政策，盡管有些變化，但是總體而言，還是以延續(xù)為主。1965年，美國政府闡述的其在南極地區(qū)的目標和利益，幾乎與1948年如出一轍，只不過加上了要全力維護《南極條約》，并保護南極地區(qū)的動植物。1970年，尼克松總統(tǒng)發(fā)布美國在南極地區(qū)的國家利益：維護《南極條約》并確保這一地區(qū)只用于和平目的，南極不應變?yōu)閲H紛爭的場所；為解決世界范圍內(nèi)或地區(qū)的問題，推動南極科研合作，包括環(huán)境監(jiān)測、預測以及資源評估；為保護南極環(huán)境以及制定相應的措施，以確保公平合理利用南極非生物資源?？偨y(tǒng)還強調，在南極地區(qū)，科學已提供了國際合作成功的基礎，南極是科學服務于美國國家政策和利益的獨特地區(qū)⑥。
20世紀80年代末，美國國會技術評估官員應美國國會、參議院外交委員會、商業(yè)科學交通委員會以及眾議院外交事務和海洋漁業(yè)委員會等四個委員會的要求，美國國會技術評估辦公室評估了南極條約之于美國的意義，1989年出版了報告“Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica”，在此報告中，其將美國在南極地區(qū)的利益和國家目標分為四個方面：地緣政治和戰(zhàn)略、科學、環(huán)境、經(jīng)濟。時過境遷，這四個目標的內(nèi)容有所變化，但仍然對美國南極政策具有指導性，下文將從這四個方面來分析美國在南極地區(qū)的國家利益和目標⑦。
地緣政治利益和目標。地緣政治學的中心議題是闡釋國家在地理空間的權力關系。傳統(tǒng)地緣政治學認為，地緣政治是復雜的國際關系在地理空間的表現(xiàn)，其本質是爭奪國家間的權力，并指出某些因素對決定國家政策的重要性，諸如獲得國家利益、控制海上交通線、據(jù)有戰(zhàn)略要地等。⑧南極洲位于地球最南端，瀕臨太平洋、大西洋和印度洋，地緣戰(zhàn)略地位非常重要。毗鄰南極洲的德雷克海峽是重要的國際運輸通道，如果巴拿馬運河遭到破壞而阻塞，該海峽將顯示出重要的戰(zhàn)略價值。若在喬治王島建立一個導彈發(fā)射基地，不但可以在必要時封鎖德雷克海峽，同時也將使南美地區(qū)都保持在導彈的有效射程之內(nèi)。此外，南極洲上空有近地軌道穿行，在南極地區(qū)可以精確地打擊對方的各類衛(wèi)星。因為衛(wèi)星運行到近地點的南極上空時，常規(guī)導彈就能輕易將其擊落。因此，在南極附近海域部署潛艇或建立導彈發(fā)射基地，將會起到巨大的威懾作用⑨。因此南極洲具有重要的地緣政治價值。在二戰(zhàn)前，諸多國家就是因為南極洲的地緣政治意義而要求南極領土主權。美國和蘇聯(lián)也從地緣政治的角度，一方面拒絕承認各國的領土主權要求，另一方面也積極做準備，如美國在南極點建科學考察站，蘇聯(lián)廣建考察站。
但第二次世界大戰(zhàn)后，由于國際政治的發(fā)展，地緣政治學也向前發(fā)展，由傳統(tǒng)地緣政治直接控制領土和交通要道發(fā)展至操控觀念和話語權的批判地緣政治學。后者認為，知識和敘述隱含著權力，地理或空間是社會實踐、知識和敘述的構建。在南極大國的敘述下，科學知識成為各國在南極地區(qū)發(fā)揮地緣政治影響力的硬通貨⑩，發(fā)展中試圖將南極敘述成“人類共同繼承遺產(chǎn)”的努力沒有成功?。
為實現(xiàn)這些地緣政治和戰(zhàn)略目標，美國提出了應對策略。美國國會技術評估辦公室1989年的報告中指出：最大化美國在有關南極事務和決策上的影響力，使有關南極的決策對世界各國發(fā)生最大限度的影響；盡量避免這種可能性的產(chǎn)生：即領土要求國在他們要求的領土上發(fā)揮特殊的影響力；鼓勵全球參與到有關南極的決策活動中?。達到這些利益和目標的手段是硬實力和軟實力雙管齊下，前者依賴于在南極地區(qū)的實質性存在，后者則靠話語權發(fā)揮影響力，同時抑制其他國家的影響力。
科學利益和目標。南極地區(qū)獨特的自然環(huán)境為科學研究提供了得天獨厚的優(yōu)越條件，是地球上其他地方無可比擬的；而且到目前為止，南極絕大部分地區(qū)沒有人類居住，在這里進行科學研究，就排除了人類社會對其的影響，因此在這里進行科學活動就不僅僅增加了人類對南極的了解，而且還能從總體上了解自然進化的過程；更為重要的是：科學研究和考察是各國在南極地區(qū)主要的活動，也是各國在南極地區(qū)實質性存在的主要表現(xiàn)形式，是各國參與南極事務的準入證。
一項研究表明：有關南極科學成果越多的國家，對南極事務的影響力越大；南極條約協(xié)商國的科學論著占南極科學總體論著的70%?；“科學，只有科學才能成為未來南極權益話語權的依據(jù)”?。不管是指定保護區(qū)和管理區(qū)，未來資源的開發(fā)，都離不開科學研究。
在美國政府的聲明中，多次強調南極科學研究對美國的重要性，是美國在南極地區(qū)實質性存在的內(nèi)容之一。在各學科的科學研究保持世界領先水平，是確保“美國在這一地區(qū)積極和有影響力的存在”的重要手段，是美國主導南極政治舞臺的重要基礎?？茖W在此已經(jīng)喪失其價值中立性，具有很強的政治性，成為實現(xiàn)美國在南極地區(qū)的國家利益和國家目標的工具。因此，美國盡量促使南極條約及其體系不干擾科學研究；盡量避免其他活動如南極生物遺傳資源勘探和南極旅游等影響南極的科學活動?。
環(huán)境利益和目標。南極地區(qū)的環(huán)境是獨一無二的，基本未受污染；南極地區(qū)有獨特的野生動物；其冰含有世界上大部分的淡水；海洋哺乳動物和鳥類遠距離遷移到這里來捕食豐富的磷蝦和魚類；目前研究南極生態(tài)系統(tǒng)與全球環(huán)境的關系又成了顯學。顯然，南極地區(qū)具有很高的環(huán)境價值。為此，美國盡量激勵科學界觀察南極環(huán)境并對此進行研究、公布研究數(shù)據(jù)，以促進對南極環(huán)境的保護；而且美國于《南極礦產(chǎn)資源管理公約》談判完成后，1990年頒布了《南極保護法》，禁止其公民在南極從事礦產(chǎn)資源活動，因為此項活動對南極環(huán)境的毀壞是無法估計的，1993年美國制定《國家環(huán)境政策法案》，該法案也適應南極地區(qū)，積極推動南極環(huán)境保護。
如果說科學研究和科考在南極條約形成和生效以及今后對美國的國家利益和目標的實現(xiàn)扮演著舉足輕重的角色，那么從20世紀80年代起，環(huán)境保護也扮演了類似的功能。在保護地球生態(tài)環(huán)境已在國際科學舞臺、政治舞臺上取得了絕對的政治正確性的大背景下?，美國高舉保護南極環(huán)境大旗，在南極政治舞臺上也做足了南極環(huán)境保護的議題。很顯然，這一方面吸引了國內(nèi)民眾的大力支持，另一方面，也進一步強化其南極政治舞臺的話語權，甚至借此達到其他目的。
2011年，美國、新西蘭提出了羅斯海為海洋保護區(qū)提案，但直到2016年10月CCAMMLA會議才通過，就是因為有些國家擔心，美國等國以保護南極環(huán)境為“借口”，從而“圈占地盤”、劃分“勢力范圍”?，協(xié)商國成員大多能看出他們的用心。中國的一位官員在2013年談到，在目前南極環(huán)境保護制度還不健全的情況下，劃出那么一大塊地方作為海洋保護區(qū)，而對非南極協(xié)商國成員又沒有約束力，一些國家擔心也是意料之中的事?。因此近20年來，保護南極環(huán)境也成為美國在南極地區(qū)謀求國家利益和目標的手段。
經(jīng)濟利益和目標?。南極地區(qū)特殊的生態(tài)環(huán)境給人類帶來了巨大的經(jīng)濟利益，盡管目前大多經(jīng)濟利益是潛在的，這也是各國逐鹿南極的主要原因之一。首先，南極的發(fā)現(xiàn)就是在人們捕獵海豹和鯨魚的過程中完成，這項活動曾給人類帶來了巨大的經(jīng)濟利益?；其次，目前正在進行的南極生物遺傳資源的勘探和開發(fā)活動已經(jīng)給一些國家?guī)砹死麧?，可以預測，未來將會帶來更豐厚更可觀的收入。美國這方面走在世界前列。根據(jù)南極生物遺傳資源勘探數(shù)據(jù)庫2008年的統(tǒng)計，美國生物遺傳資源勘探活動占世界總量的20%，排名第二。目前南極的旅游業(yè)務也給相關國家?guī)砜捎^的利潤，美國自然也身列其中；最后，南極地區(qū)的礦產(chǎn)資源開采是遲早的事，盡管目前還無法預測具體的開采時間，但這給人類社會帶來的經(jīng)濟利益是可想而知的，而且美國目前已經(jīng)掌握了開采的技術。
20世紀80年代，在《南極礦產(chǎn)資源管理公約》的談判過程中和如火如荼的開發(fā)呼吁聲中，美國提出了應對措施。美國國會技術評估辦公室1989年的評估報告指出了美國應對南極礦產(chǎn)資源開發(fā)的四個措施：（1）建立必要的規(guī)則來應對市場的反應，促進投資，確保投資的可預測性和安全性，盡量減少對投資的限制；（2）盡量減少其他國家或公司對美國在南極礦產(chǎn)資源管理公約中的經(jīng)濟利益的敵意；（3）給美國公司創(chuàng)造最大的投資機會；（4）盡最大努力減少管理系統(tǒng)的成本。盡管到目前為止南極礦產(chǎn)資源的開發(fā)也未成現(xiàn)實，但美國政府的未雨綢繆值得其他對南極礦產(chǎn)資源開發(fā)感興趣的國家學習。
自“二戰(zhàn)”結束后以來，美國在南極地區(qū)的上述四個戰(zhàn)略目標和國家利益一直具有穩(wěn)定性，也正是在這些戰(zhàn)略目標和國家利益的指導下，美國領導各國創(chuàng)設和維持南極條約體系，反過來，南極條約體系也維護了美國在南極地區(qū)的國家利益最大化。
穩(wěn)定的南極政策
為了實現(xiàn)上述的南極戰(zhàn)略目標和國家利益，南極條約生效以來，美國的南極政策盡管在具體內(nèi)容上有些許變化，但其核心特征一直比較穩(wěn)定，大體可以總結為如下三點：
第一，南極科學研究水平要“維持美國在南極地區(qū)積極和有影響的存在”。二戰(zhàn)結束后，美國在南極地區(qū)的實質性存在和科學研究已首屈一指，把其他國家遠遠甩在后面，但明確提出美國的南極科研目標要“維持美國在南極地區(qū)的積極和有影響的存在”是在1970年7月10日的美國國家安全決策備忘錄中：“考慮到美國在南極地區(qū)的利益，總統(tǒng)決定，美國的南極項目應該繼續(xù)維持在這個水平，即維持美國在南極地區(qū)的積極和有影響的存在，并且服務于美國的科學、經(jīng)濟和政治目標。”1976年，美國國家安全決策備忘錄318又重申“維持美國在南極地區(qū)積極和有影響的存在”的重要性，這是“為美國在南極地區(qū)的經(jīng)濟、政治和科學等目標服務”。
1982年里根總統(tǒng)的南極政策目標中，再一次申明：（1）美國的南極研究項目必須保持在這樣的水平，即能維持美國在南極地區(qū)積極和有影響的存在，并廣泛支持美國的國家利益；（2）這種存在應包括各學科的科學活動、南極點站和兩個沿岸考察站等三個常年的運作以及相關的后勤支持；（3）應盡一切努力使南極研究項目的管理效率最大化、投資回報率最大化。1997年1月27日，美國國務院發(fā)表一個聲明，其中包括下面一段話：“我們進一步與國防部協(xié)調，并重申這個基本點：維持美國在南極地區(qū)積極和有影響力的存在，這服務于美國重要的戰(zhàn)略和外交政策目標。美國在南極地區(qū)的這種存在，包括占據(jù)南極點，給了我們在南極條約體系中的決定性的聲音，南極條約體系是維持這一地區(qū)和平和穩(wěn)定的基礎。”
“維持美國在南極地區(qū)的積極和有影響的存在”是美國明確的南極政策目標，實現(xiàn)這一目標的手段有多種，比如增強在南極地區(qū)的實質性存在，即在南極地區(qū)的考察站、考察船以及考察人員等，但科學研究一直是實現(xiàn)這個目標的主要手段，是主導南極條約及其體系最重要的工具。在這幾年“北極熱”的氛圍中，美國科學基金會于2010年發(fā)起兩項美國南極研究的項目：“未來南極洲和南大洋科學研究的機遇”和“藍絲帶項目”。前一個項目，顧名思義是探討未來20年南極和南大洋科學研究的機遇；后者旨在協(xié)助國家制定戰(zhàn)略決策，探討未來20年如何提高在南極洲和南大洋美國科學研究計劃的后勤保障效率問題。
第二，美國對南極地區(qū)的領土要求保持克制態(tài)度。這一方面表現(xiàn)在不承認任何國家在南極地區(qū)的任何領土要求，另一方面，其也保留了南極領土要求的權利。這與南極條約凍結各國領土主權要求這一條款是非常契合的。
從20世紀20年代開始，美國曾多次不厭其煩地表示不承認其他國家對南極地區(qū)的領土要求，直到南極條約將領土主權的要求凍結起來。早在南極領土主權爭論之初的1924年，美國國務卿查爾斯·埃文斯·休斯（Charles Evans Hughes）就明確表示：“關于文明世界對未知大陸的發(fā)現(xiàn)，即使當時附帶某種形式的占有，也不能支持有效的主權要求，除非發(fā)現(xiàn)之后，發(fā)現(xiàn)國接著進行了有效控制。”言下之意，在南極地區(qū)是靠實力說話，僅靠插一面旗子來表示對這塊領土的占有是不現(xiàn)實的，那樣的日子一去不復返了。這是美國政府首次發(fā)表對南極領土主權爭奪的看法，態(tài)度明確，即不承認這些國家的領土要求。1939年，羅斯?？偨y(tǒng)又重申了美國的立場，“美國從來不承認任何國家對南極地區(qū)的領土要求”；1947年，副國務卿迪安·艾奇遜寫道，美國“不承認任何其他國家在該地區(qū)的任何領土要求，并保留其在該地區(qū)可能的所有權利”。
但另一方面，美國認為自己是南極的真正發(fā)現(xiàn)者，因而在不承認任何其他國家的南極領土要求的同時，卻保留了自己對南極領土主權要求的權利。1934年，美國國務卿助理說：“我保留美國及其公民對這件事情（即南極領土要求，筆者注）的所有權利。”與此同時，美國設計和建造了阿蒙森—斯科特南極點站，該站建于領土之爭非常激烈的20世紀50年代，當時蘇聯(lián)為在南極地區(qū)爭取自己更多的權利，先后在許多有領土主權要求的扇形上建立了8個考察站。美國政府不甘示弱，認識到所有的扇形終點都是南極點，經(jīng)過精心策劃，就在南極點建立了考察站，此舉目的一方面抑制了7國的領土主權要求，同時保持了美國在所有扇形區(qū)域（也就是整個南極）的領土主權利益；而且美國政府內(nèi)部曾有提出南極領土主權的計劃和行動，如20世紀二、三十年代伯德就對西經(jīng)150o以東的地區(qū)提出過領土主權要求，并得到了美國政府的暗中支持。20世紀三、四十年代，由美國政府出資的幾次官方考察都有明確的領土主權要求，科考人員在南極巖石露頭埋下主權要求的傳單，插上美國國旗標志，從飛機上扔下主權要求的紙片，并以個人名義提出領土要求。后來，美國出版的三色地圖，將大部分地區(qū)畫成自己發(fā)現(xiàn)的灰色。美國政府曾經(jīng)計劃對90°E～150°E之間的扇形等地區(qū)提出主權要求，當時得到了新西蘭等國的認可，至今還有人把這一地區(qū)稱之為“美國的扇形”。
然而，美國政府在公開場合中始終未提出領土要求，有人分析其中的原因有四，一是對南極洲的價值不甚了解，二是蘇聯(lián)當時還未在南極洲提出正式領土要求，三是美國在南極的利益遠遠超過了僅僅對部分區(qū)域的主權要求，四是在提出領土主權要求的合法性問題上，美國仍然對南極洲是否有“有效占有”的可能性，持保留意見。郭培清教授認為，美國拒絕效仿他國提出領土要求，首先是因為當時工業(yè)初興時代的美國探險具有極大的功利性特點，主要側重于經(jīng)濟價值，瞄準的是南極的海豹和鯨魚提供的工業(yè)油脂，美國政治家難以從更廣闊的視野看待南極的探險活動。再如，1867年美國從俄國手里購買阿拉斯加后，遭到了國內(nèi)輿論的嘲笑，阿拉斯加被譏笑為“西沃德冰箱”。當時美國社會的這種世界視野對本國的南極探險活動不能不說是一種阻滯。筆者認為還有以下原因：其一，19、20世紀之交，美國仍受內(nèi)戰(zhàn)和戰(zhàn)后重建的影響；1929年至1933年的世界經(jīng)濟危機對美國的強烈沖擊，再加上50年代美國侵朝戰(zhàn)爭的影響，使美國政府缺乏足夠的實力、時間和精力去顧及遠離美國的南極洲；其二，二戰(zhàn)結束后，世界各國幾乎都深受戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，如果美國表示強烈的南極領土欲望，必然引起蘇聯(lián)的反感和猜忌，有可能會引起新的世界大戰(zhàn)，美國政府可能不愿意面對這樣的狀況。
與美國政府曖昧的態(tài)度相反，美國民間社會大張旗鼓地宣揚對南極的主權要求。早在20世紀30年代，美國的社會輿論就鼓動美國政府在南極建立領地。例如，《科學的美國人》雜志1937年9月號，就因當時美國政府不急于建立美國領地，而對其政策表示不滿，“我們美國人對于這塊大陸的廣闊地區(qū)有著合法的權利，因為貝爾德曾往勘察過，所以我們用不著把關于在立法上固定我們這一要求的問題提到國際會議上去討論”。1956年12月，美國的報紙還在討論對南極提出主權要求，但這種輿論沒有對政府產(chǎn)生太大的壓力。20世紀60年代后，隨著南極條約的生效，領土主權問題被凍結，美國的南極政策發(fā)生了一定的變化：不對南極的特定地區(qū)提出主權要求，而是把注意力放在維持《南極條約》及其體系。
積極推動和維護《南極條約》體系在南極治理中的作用，使該體系服務于美國的國家利益。眾所周知，《南極條約》及其體系是目前國際上公認的南極政策、法律和法規(guī)的總稱，是管理國際南極事務的唯一法律文件。從《南極條約》1961年生效至今的50多年中，南極條約體系在維持南極地區(qū)的和平與安寧、禁止礦物資源開發(fā)、促進國際合作和環(huán)境保護等方面發(fā)揮著決定性的作用。其簽訂和演化過程中有過許多波折，但美國在其中所起的作用舉足輕重。甚至有學者認為，美國是國際南極政策的主要建筑師，在國際南極外交事務中扮演主要角色。
美國在《南極條約》簽訂過程中的積極作用，前文以及其他學者已有較為詳細的論述，此處不再贅述。在此將描述在南極條約體系的形成過程中，美國所扮演的角色。1961年在南極條約框架內(nèi)，南極條約協(xié)商國還制訂了《南極動植物保護協(xié)定》（1964年）、《南極海豹保護公約》（1972年）、《南極海洋生物資源保護公約》（1980年）、《南極環(huán)境保護議定書》（1991年）等近二百余項具有法律效力的議案和措施，以及還沒有生效的《南極礦物資源管理公約》，這些條約、公約、協(xié)定構成了南極條約體系。在此過程中，美國自始至終起著發(fā)起、組織和決定性的作用。
以《南極礦物資源管理公約》的談判為例。南極礦物資源問題幾乎與南極領土問題一樣重要，稍有差池，就有可能毀掉《南極條約》。當20世紀70年代初這個問題剛剛露出端倪時，美國政府就積極參與談判和討論，努力使南極礦產(chǎn)資源問題在《南極條約》的框架下來解決，1981年南極協(xié)商國達成五項談判基礎：（1）南極協(xié)商國應當繼續(xù)在處理南極礦產(chǎn)資源問題上扮演積極和有責任的角色；（2）必須維護南極條約的完整性；（3）保護獨特的南極環(huán)境和獨立的生態(tài)系統(tǒng)應該是談判的前提條件；（4）南極條約協(xié)商國在處理南極礦產(chǎn)資源問題時，應不帶任何偏見，維護全人類在南極地區(qū)的利益；（5）南極條約第四條不能動搖。在這五項基礎的框架下，南極礦物資源管理公約談判艱難地進行著。在澳大利亞和法國拒絕簽字后，南極條約協(xié)商國很快又進入到《南極環(huán)境保護議定書》的談判中，1991年談判完成。為推進《南極環(huán)境保護議定書》，美國于1990年頒布的《南極保護法》，禁止美國公民在南極從事礦產(chǎn)資源活動；1993年美國制定《國家環(huán)境政策法案》，該法案也適用于南極地區(qū)。
為什么美國如此積極地將南極政策推向和平合作的道路上并積極維護南極條約呢？這是因為：冷戰(zhàn)開始后，美蘇在政治、經(jīng)濟、文化、科技等領域展開全面競爭。20世紀六七十年代，美國因受越南戰(zhàn)爭和國內(nèi)民主運動的影響，在兩極爭霸的世界政治格局中由五六十年代的攻勢轉入守勢。因此其南極政策發(fā)生了很大的變化：美國政府積極主張尋求一種法律與政治之道來管理和保護南極地區(qū)，而不是用武力來解決。美國的執(zhí)行官員們也清楚地明白，《南極條約》及其體系和南極地區(qū)非武裝狀態(tài)是成功實現(xiàn)美國在這地區(qū)利益的根本保障。因此，美國的南極政策一直以維護《南極條約》及其體系為基礎。上文關于美國南極政策的表述中，幾乎每次總統(tǒng)聲明或者備忘錄中都強調維護《南極條約》，確保南極僅用于和平目的，而不成為國際社會沖突的目標或場所，鼓勵進行科學研究和國際合作，保護南極環(huán)境，制定相應的措施保護南極生物和非生物資源的合理利用。
南極地區(qū)保持著和平穩(wěn)定，有利于美國國家戰(zhàn)略和利益的實現(xiàn)，因此，美國不遺余力地推動和維護南極條約體系。1996年4月，美國國家科學技術委員會關于其南極研究計劃報告中明確指出：美國要在南極條約的維持和運行中保持著決定性的作用。事實上，縱觀歷史，這是非常確定的，美國在南極這塊非主權地區(qū)的治理中扮演了積極的領導作用，而且非常成功。
美國的南極科學研究水平要“維持美國在南極地區(qū)積極和有影響的存在”，克制領土要求和維護南極條約體系是美國南極政策的三大特點，且這三個特征具有穩(wěn)定性，從南極條約生效以來一直保持不變，有效服務于美國在南極地區(qū)的戰(zhàn)略目標和國家利益。
“二戰(zhàn)”結束后，美國憑借其雄厚經(jīng)濟和權力資源，投資于南極條約體系的創(chuàng)設和維持，其目標是追求美國自身更大的政治經(jīng)濟利益，美國在南極地區(qū)廣泛和明確的戰(zhàn)略目標和國家利益就是明證，盡管其有一套為著全人類福祉的說辭。為了實現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標和國家利益，美國保持著一以貫之的南極政策，即保持科研項目投資絕對的優(yōu)勢，克制領土要求，維護南極條約體系。這些戰(zhàn)略目標和國家利益的實現(xiàn)，又進一步增強了美國在全球的霸權地位。
2017年5月，在北京舉行第40屆南極條約協(xié)商會議期間，中國首次發(fā)布了《中國的南極事業(yè)》報告。該報告全面回顧了中國南極事業(yè)30多年以來的發(fā)展成就，指出目前中國已初步建成涵蓋空基、岸基、船基、?；?、冰基、海床基的國家南極觀測網(wǎng)和“一船四站一基地”的南極考察保障平臺（即“雪龍”船、長城站、中山站、昆侖站、泰山站和上海極地考察國內(nèi)基地），基本滿足南極考察活動的綜合保障需求。同時，中國南極科學研究水平持續(xù)提升，大力開展南極文化宣傳和科普教育，有效保護南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，積極參與南極全球治理，廣泛開展國際交流與合作。但在這篇8500多字的中國南極發(fā)展報告中，并沒有清晰的南極戰(zhàn)略目標和國家利益的表述，也看不出中國的南極政策特征。
當下中國的國力增強、參與國際南極事務的能力也相應提高，在30年來南極事業(yè)發(fā)展的基礎上，應該制定具有指導性、穩(wěn)定性、全局性的戰(zhàn)略目標和國家利益，進一步制定實現(xiàn)這個戰(zhàn)略目標和國家利益的政策，從而增強在南極事務上話語權。美國在南極地區(qū)的經(jīng)驗對中國有一定的啟發(fā)意義。
（本文為國家海洋局極地專項辦課題“極地地緣政治研究”的中期成果，課題編號為CHINARE2017-04-05-01）
注釋
①美國的南極探險活動起源于民間，且從19世紀后半葉到二戰(zhàn)前，其南極探險都是以民間為主。
②這包括一流的考察設施、其他國家無與倫比的后勤支持、最大規(guī)模的研究隊伍，遙遙領先的科學研究和考察（見李升貴、潘敏：《南極政治“單極化”趨勢——以美國南極政策為中心的考察》，《海洋開發(fā)與管理》，2008年第10期）。
③NSF Releases Response to External Panel's Recommendations for Streamlining Scientific Logistics in Antarctica, 2013-03-21, http://www.nsf.gov/news/news_summ.jsp?org=NSF&cntn_id=127345&preview=false.
④U.S. Involvement in Antarctica and the Origin of the Minerals Convention in U.S. Congress, Office of Technology Assessment eds., Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica, OTA-O-428, Washington DC: U.S. Government Printing Office, September 1989.
⑤M.M Whiteman eds. Digest of International law, U.S. Government Printing Office, 1963, vol.2.p1248.
⑥National Security Decision Memorandum 71, July 10, 1970. In the United States in Antarctica:Report of the U. S. Antarctic Program External Panel, 1997, Appendix 2, http://www.nsf.gov/pubs/1997/antpanel/start.htm.
⑦U.S. Involvement in Antarctica and the Origin of the Minerals Convention in U.S. Congress, Office of Technology Assessment eds., Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica, OTA-O-428, Washington DC: U.S. Government Printing Office, September 1989.
⑧參見郭淵：《南海地緣政治研究》，哈爾濱：黑龍江大學出版社，2007年，第1～4頁。
⑨參考郭培清、石偉華：《南極政治問題的多角度探討》，北京：海洋出版社，2012年，第6章。
10laus Dodds, Post- Colonial Antarctica: An Emerging Engagement, Polar Record, Vol. 42, No. 2, 2006, p. 62.
11陳玉剛等：《批判地緣政治學與南極地緣政治的發(fā)展》，《世界經(jīng)濟與政治》，2012年第10期。
12U.S. Involvement in Antarctica and the Origin of the Minerals Convention in U.S. Congress, Office of Technology Assessment eds., Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica, OTA-O-428, Washington DC: U.S. Government Printing Office, September 1989.
13John R. Dudeney & David W.H. Walton, Leadership in politics and science within the Antarctic Treaty. Polar Research 2012, 31, 11075, DOI: 10.3402/polar.v31i0.11075.
14郭培清、石偉華：《試析南極科學與南極政治的關系》，《中國海洋大學學報》（社會科學版），2009年第6期。
15U.S. Involvement in Antarctica and the Origin of the Minerals Convention in U.S. Congress, Office of Technology Assessment eds., Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica, OTA-O-428, Washington DC: U.S. Government Printing Office, September 1989.
16從20世紀80年代開始，美國社會就掀起了一場所謂“政治正確”的運動。所謂“政治正確”，簡單的說，就是在多元文化中，為了維護不同種族、性別、文化、階層等之間的平等，所應修正、反省以及必須保持的正確觀念。這一概念最早出現(xiàn)于18世紀美國的法律體系中，由于其旨在維護婦女、少數(shù)民族和其他弱勢群體的權益，踐行“人人生而平等”的憲法精神，符合社會發(fā)展的潮流，該詞很快變成了全球性的語言。“政治正確”不僅在語言方面取得了顯著的成效，即用最中立的字眼，防止歧視或侵害任何人，也在政治和外交等方面有所建樹（參考潘敏：《北極原住民研究》，2012年，第6章）
17《俄羅斯反對在南極羅斯海建立保護區(qū)》，2013-07-17，網(wǎng)址：http://radiovr.com.cn/2013_07_17/228482257/。
182013年筆者對中國國家海洋局一位負責南極事務的官員的訪談。
19盡管南極的文獻資料浩如煙海，但大多是科學研究、地理探險方面的，南極經(jīng)濟開發(fā)方面的研究卻很少，有待加強。
20潘敏：《國際政治中的南極：大國南極政策研究》，上海交通大學出版社，2015年，第4章。
21A summary of existing information on marine biological prospecting in Antarctica, Submitted by the Belgian Federal Ministry of Environment to the ATCM Intersessional Contact Group to Examine the Issue of Biological Prospecting in the Antarctic Treaty Area. http://www.bioprospector.org/bioprospector/Resources/Publications/Antarctic_marine_bioprospecting.pdf.
22U.S. Involvement in Antarctica and the Origin of the Minerals Convention in U.S. Congress, Office of Technology Assessment eds., Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica, OTA-O-428, Washington DC: U.S. Government Printing Office, September 1989.
23"National Security Decision Memoranda 71", 1970-07-10, https://fas.org/irp/offdocs/nsdm-nixon/nsdm-71.pdf.
24"National Security Decision Memorandum 318", 1976-02-25, https://www.fordlibrarymuseum.gov/library/document/0310/nsdm318.pdf.
252014-2016 USAP Participant Guide, Chapter1: United States' Role in Antarctica, http://www.usap.gov/travelAndDeployment/contentHandler.cfm?id=541.
26The United States in Antarctica, Report of the U. S. Antarctic Program External Panel, 1997. http://www.nsf.gov/pubs/1997/antpanel/start.htm.
27Blue Ribbon Panel, More and better science in Antarctica though increased logistical effectiveness. Report of the U.S. Antarctic Program, July, 2012, p163.
28Committee on Future Science Opportunities in Antarctica and the Southern Ocean, National Research Council, Future Science Opportunities in Antarctica and the Southern Ocean, 2011, http://www.andrill.org/static/Resources/Publications/NAS%20Future%20Science%20Opportunities%20in%20Antarctica%20and%20the%20Southern%20Ocean.pdf.
29位夢華等編著：《南極政治與法律》，北京：法律出版社，1989年，第91頁。
302014-2016 USAP Participant Guide, Chapter1: United States' Role in Antarctica, http://www.usap.gov/travelAndDeployment/contentHandler.cfm?id=541.
312014-2016 USAP Participant Guide, Chapter1: United States' Role in Antarctica, http://www.usap.gov/travelAndDeployment/contentHandler.cfm?id=541.
32位夢華等編著：《南極政治與法律》，北京：法律出版社，1989年，第101～102頁。
33龔敏：《南極洲的領土問題與〈南極條約〉的有關體制》，中國社會科學院1987年碩士論文，第15頁。
34郭培清：《美國政府的南極洲政策與〈南極條約〉的形成》，《世界歷史》，2006年第1期。
35［蘇］伯·符·科斯特里岑：《南極洲的地位問題》，《蘇聯(lián)國際法論文選》，北京：世界知識出版社，1958年。
36位夢華等編著：《南極政治與法律》，北京：法律出版社，1989年，第123頁。
37Blue Ribbon Panel, More and better sicence in antarctica though increased logistical effectiveness, Report of the U.S. Antarctic Program, July, 2012, p163.
38Ethel Rosie Theis, In the national interest: United States Antarctic policy, 1960-1992, Document Summary, The George Washington University, 1993.
39Ethel Rosie Theis, In the national interest: United States Antarctic policy, 1960-1992, Document Summary, The George Washington University, 1993.
40The United States in Antarctica, Report of the U. S. Antarctic Program External Panel, 1997, http://www.nsf.gov/pubs/1997/antpanel/start.htm.
41中國國家海洋局：《中國的南極事業(yè)》，2017年5月22日。
On the Antarctic Strategy and Policy Orientation of the US
Pan Min
Abstract: The Antarctic policy of the US has three characteristics: "to maintain active and influential presence of the US in the Antarctic region ", exercise restraint concerning the Antarctic territorial claims, and actively promote and safeguard the role of "Antarctic Treaty" and its system in the management of the Antarctic, so that the system serves the national interests of the US. These policy characteristics serve the strategic and national interests of the US in the Antarctic region, namely, geopolitical and strategic interests, science, and environmental economy. The prominent national interests and strategic objectives of the US in the Antarctic region have certain reference significance for China to formulate Antarctic policy and strategic goal.
Keywords: US, Antarctic, strategy, policy
責 編∕楊昀赟
