【摘要】美國南極政策有三大特點(diǎn)：“保持美國在南極地區(qū)積極和有影響的存在”，對南極地區(qū)的領(lǐng)土要求保持克制態(tài)度，積極推動(dòng)和維護(hù)《南極條約》及其體系在治理南極中的作用，使該體系服務(wù)于美國的國家利益。這些政策特點(diǎn)服務(wù)于美國在南極地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益，即地緣政治和戰(zhàn)略利益，科學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)等方面的利益和目標(biāo)。美國在南極地區(qū)明確的國家利益和戰(zhàn)略目標(biāo)對中國當(dāng)下制定南極政策和戰(zhàn)略目標(biāo)具有一定的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】美國 南極 戰(zhàn)略 政策

【中圖分類號(hào)】 P728.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.19.007

潘敏，同濟(jì)大學(xué)極地與海洋國際問題研究中心副主任、教授。研究方向?yàn)闃O地政策、極地政治、北極原住民、中華民國史。主要著作有《A Precautionary Approach to Fisheries in the Central Arctic Ocean: Policy, Science, and China》《美國政府的北極觀與北極決策體制研究》等。

美國在南極地區(qū)的活動(dòng)有近200年的歷史，從最初的探險(xiǎn)、捕獵活動(dòng)到第一次世界大戰(zhàn)后將人類在南極的活動(dòng)帶入機(jī)械化時(shí)代，從而開始主導(dǎo)南極地區(qū)的探險(xiǎn)活動(dòng)。二戰(zhàn)后，由于與蘇聯(lián)爭霸和抑制其在南極地區(qū)的勢力擴(kuò)張，美國加大了南極考察的力度，政府先后主導(dǎo)了代號(hào)為“跳高行動(dòng)”“風(fēng)車行動(dòng)”“深凍行動(dòng)I”“深凍行動(dòng)II”的南極科學(xué)考察和探險(xiǎn)活動(dòng)，并發(fā)起和主導(dǎo)了《南極條約》的談判①；南極條約生效后，美國的科考活動(dòng)在“美國南極研究計(jì)劃”的規(guī)劃下、在美國國家科學(xué)基金會(huì)資助和管理下有計(jì)劃地進(jìn)行著，其在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在②和科研成果一直處于世界領(lǐng)先地位③。美國在南極地區(qū)所取得的這些成果是在其明確的南極國家利益以及穩(wěn)定的南極政策指導(dǎo)下取得的。既然美國的南極戰(zhàn)略目標(biāo)是維護(hù)美國在南極的國家利益，那么具體的利益是什么？為了實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略利益，采取什么樣的南極政策對美國最為有利，換言之，其南極政策具有什么樣的特征？國內(nèi)學(xué)術(shù)界對這些問題研究不多，本文將做一梳理。

明確的南極戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益

1948年，美國國家安全委員會(huì)發(fā)表了一個(gè)聲明，全面表述了美國在南極地區(qū)的國家利益：南極地區(qū)應(yīng)該只用于和平目的，不應(yīng)成為國際紛爭的場所；必須捍衛(wèi)美國在南極地區(qū)的權(quán)利和利益；應(yīng)確保勘探和科學(xué)研究的自由；應(yīng)允許自由開采南極自然資源；應(yīng)該制定不帶任何偏見的規(guī)章制度來指導(dǎo)人類在南極地區(qū)的活動(dòng)，應(yīng)該在這一地區(qū)建立有效的、有序的管理規(guī)則④。美國政府的這個(gè)聲明幾乎跟11年后12國達(dá)成的《南極條約》只差領(lǐng)土凍結(jié)一條?？梢姡绹苿?dòng)《南極條約》的簽訂，就是在其南極地區(qū)的國家利益和國家目標(biāo)的指導(dǎo)下進(jìn)行的，因此這也解釋了1961年以后美國積極維護(hù)《南極條約》的動(dòng)機(jī)，因?yàn)檫@最符合美國的國家利益和國家目標(biāo)。1958年，美國政府宣稱，對南極地區(qū)“保留美國的所有權(quán)利，包括領(lǐng)土要求的權(quán)利”⑤。

1961年《南極條約》生效后，美國有幾屆總統(tǒng)發(fā)表了美國在南極地區(qū)的國家利益和政策，盡管有些變化，但是總體而言，還是以延續(xù)為主。1965年，美國政府闡述的其在南極地區(qū)的目標(biāo)和利益，幾乎與1948年如出一轍，只不過加上了要全力維護(hù)《南極條約》，并保護(hù)南極地區(qū)的動(dòng)植物。1970年，尼克松總統(tǒng)發(fā)布美國在南極地區(qū)的國家利益：維護(hù)《南極條約》并確保這一地區(qū)只用于和平目的，南極不應(yīng)變?yōu)閲H紛爭的場所；為解決世界范圍內(nèi)或地區(qū)的問題，推動(dòng)南極科研合作，包括環(huán)境監(jiān)測、預(yù)測以及資源評(píng)估；為保護(hù)南極環(huán)境以及制定相應(yīng)的措施，以確保公平合理利用南極非生物資源?？偨y(tǒng)還強(qiáng)調(diào)，在南極地區(qū)，科學(xué)已提供了國際合作成功的基礎(chǔ)，南極是科學(xué)服務(wù)于美國國家政策和利益的獨(dú)特地區(qū)⑥。

20世紀(jì)80年代末，美國國會(huì)技術(shù)評(píng)估官員應(yīng)美國國會(huì)、參議院外交委員會(huì)、商業(yè)科學(xué)交通委員會(huì)以及眾議院外交事務(wù)和海洋漁業(yè)委員會(huì)等四個(gè)委員會(huì)的要求，美國國會(huì)技術(shù)評(píng)估辦公室評(píng)估了南極條約之于美國的意義，1989年出版了報(bào)告“Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica”，在此報(bào)告中，其將美國在南極地區(qū)的利益和國家目標(biāo)分為四個(gè)方面：地緣政治和戰(zhàn)略、科學(xué)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)。時(shí)過境遷，這四個(gè)目標(biāo)的內(nèi)容有所變化，但仍然對美國南極政策具有指導(dǎo)性，下文將從這四個(gè)方面來分析美國在南極地區(qū)的國家利益和目標(biāo)⑦。

地緣政治利益和目標(biāo)。地緣政治學(xué)的中心議題是闡釋國家在地理空間的權(quán)力關(guān)系。傳統(tǒng)地緣政治學(xué)認(rèn)為，地緣政治是復(fù)雜的國際關(guān)系在地理空間的表現(xiàn)，其本質(zhì)是爭奪國家間的權(quán)力，并指出某些因素對決定國家政策的重要性，諸如獲得國家利益、控制海上交通線、據(jù)有戰(zhàn)略要地等。⑧南極洲位于地球最南端，瀕臨太平洋、大西洋和印度洋，地緣戰(zhàn)略地位非常重要。毗鄰南極洲的德雷克海峽是重要的國際運(yùn)輸通道，如果巴拿馬運(yùn)河遭到破壞而阻塞，該海峽將顯示出重要的戰(zhàn)略價(jià)值。若在喬治王島建立一個(gè)導(dǎo)彈發(fā)射基地，不但可以在必要時(shí)封鎖德雷克海峽，同時(shí)也將使南美地區(qū)都保持在導(dǎo)彈的有效射程之內(nèi)。此外，南極洲上空有近地軌道穿行，在南極地區(qū)可以精確地打擊對方的各類衛(wèi)星。因?yàn)樾l(wèi)星運(yùn)行到近地點(diǎn)的南極上空時(shí)，常規(guī)導(dǎo)彈就能輕易將其擊落。因此，在南極附近海域部署潛艇或建立導(dǎo)彈發(fā)射基地，將會(huì)起到巨大的威懾作用⑨。因此南極洲具有重要的地緣政治價(jià)值。在二戰(zhàn)前，諸多國家就是因?yàn)槟蠘O洲的地緣政治意義而要求南極領(lǐng)土主權(quán)。美國和蘇聯(lián)也從地緣政治的角度，一方面拒絕承認(rèn)各國的領(lǐng)土主權(quán)要求，另一方面也積極做準(zhǔn)備，如美國在南極點(diǎn)建科學(xué)考察站，蘇聯(lián)廣建考察站。

但第二次世界大戰(zhàn)后，由于國際政治的發(fā)展，地緣政治學(xué)也向前發(fā)展，由傳統(tǒng)地緣政治直接控制領(lǐng)土和交通要道發(fā)展至操控觀念和話語權(quán)的批判地緣政治學(xué)。后者認(rèn)為，知識(shí)和敘述隱含著權(quán)力，地理或空間是社會(huì)實(shí)踐、知識(shí)和敘述的構(gòu)建。在南極大國的敘述下，科學(xué)知識(shí)成為各國在南極地區(qū)發(fā)揮地緣政治影響力的硬通貨⑩，發(fā)展中試圖將南極敘述成“人類共同繼承遺產(chǎn)”的努力沒有成功?。

為實(shí)現(xiàn)這些地緣政治和戰(zhàn)略目標(biāo)，美國提出了應(yīng)對策略。美國國會(huì)技術(shù)評(píng)估辦公室1989年的報(bào)告中指出：最大化美國在有關(guān)南極事務(wù)和決策上的影響力，使有關(guān)南極的決策對世界各國發(fā)生最大限度的影響；盡量避免這種可能性的產(chǎn)生：即領(lǐng)土要求國在他們要求的領(lǐng)土上發(fā)揮特殊的影響力；鼓勵(lì)全球參與到有關(guān)南極的決策活動(dòng)中?。達(dá)到這些利益和目標(biāo)的手段是硬實(shí)力和軟實(shí)力雙管齊下，前者依賴于在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在，后者則靠話語權(quán)發(fā)揮影響力，同時(shí)抑制其他國家的影響力。

科學(xué)利益和目標(biāo)。南極地區(qū)獨(dú)特的自然環(huán)境為科學(xué)研究提供了得天獨(dú)厚的優(yōu)越條件，是地球上其他地方無可比擬的；而且到目前為止，南極絕大部分地區(qū)沒有人類居住，在這里進(jìn)行科學(xué)研究，就排除了人類社會(huì)對其的影響，因此在這里進(jìn)行科學(xué)活動(dòng)就不僅僅增加了人類對南極的了解，而且還能從總體上了解自然進(jìn)化的過程；更為重要的是：科學(xué)研究和考察是各國在南極地區(qū)主要的活動(dòng)，也是各國在南極地區(qū)實(shí)質(zhì)性存在的主要表現(xiàn)形式，是各國參與南極事務(wù)的準(zhǔn)入證。

一項(xiàng)研究表明：有關(guān)南極科學(xué)成果越多的國家，對南極事務(wù)的影響力越大；南極條約協(xié)商國的科學(xué)論著占南極科學(xué)總體論著的70%?；“科學(xué)，只有科學(xué)才能成為未來南極權(quán)益話語權(quán)的依據(jù)”?。不管是指定保護(hù)區(qū)和管理區(qū)，未來資源的開發(fā)，都離不開科學(xué)研究。

在美國政府的聲明中，多次強(qiáng)調(diào)南極科學(xué)研究對美國的重要性，是美國在南極地區(qū)實(shí)質(zhì)性存在的內(nèi)容之一。在各學(xué)科的科學(xué)研究保持世界領(lǐng)先水平，是確保“美國在這一地區(qū)積極和有影響力的存在”的重要手段，是美國主導(dǎo)南極政治舞臺(tái)的重要基礎(chǔ)。科學(xué)在此已經(jīng)喪失其價(jià)值中立性，具有很強(qiáng)的政治性，成為實(shí)現(xiàn)美國在南極地區(qū)的國家利益和國家目標(biāo)的工具。因此，美國盡量促使南極條約及其體系不干擾科學(xué)研究；盡量避免其他活動(dòng)如南極生物遺傳資源勘探和南極旅游等影響南極的科學(xué)活動(dòng)?。

環(huán)境利益和目標(biāo)。南極地區(qū)的環(huán)境是獨(dú)一無二的，基本未受污染；南極地區(qū)有獨(dú)特的野生動(dòng)物；其冰含有世界上大部分的淡水；海洋哺乳動(dòng)物和鳥類遠(yuǎn)距離遷移到這里來捕食豐富的磷蝦和魚類；目前研究南極生態(tài)系統(tǒng)與全球環(huán)境的關(guān)系又成了顯學(xué)。顯然，南極地區(qū)具有很高的環(huán)境價(jià)值。為此，美國盡量激勵(lì)科學(xué)界觀察南極環(huán)境并對此進(jìn)行研究、公布研究數(shù)據(jù)，以促進(jìn)對南極環(huán)境的保護(hù)；而且美國于《南極礦產(chǎn)資源管理公約》談判完成后，1990年頒布了《南極保護(hù)法》，禁止其公民在南極從事礦產(chǎn)資源活動(dòng)，因?yàn)榇隧?xiàng)活動(dòng)對南極環(huán)境的毀壞是無法估計(jì)的，1993年美國制定《國家環(huán)境政策法案》，該法案也適應(yīng)南極地區(qū)，積極推動(dòng)南極環(huán)境保護(hù)。

如果說科學(xué)研究和科考在南極條約形成和生效以及今后對美國的國家利益和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)扮演著舉足輕重的角色，那么從20世紀(jì)80年代起，環(huán)境保護(hù)也扮演了類似的功能。在保護(hù)地球生態(tài)環(huán)境已在國際科學(xué)舞臺(tái)、政治舞臺(tái)上取得了絕對的政治正確性的大背景下?，美國高舉保護(hù)南極環(huán)境大旗，在南極政治舞臺(tái)上也做足了南極環(huán)境保護(hù)的議題。很顯然，這一方面吸引了國內(nèi)民眾的大力支持，另一方面，也進(jìn)一步強(qiáng)化其南極政治舞臺(tái)的話語權(quán)，甚至借此達(dá)到其他目的。

2011年，美國、新西蘭提出了羅斯海為海洋保護(hù)區(qū)提案，但直到2016年10月CCAMMLA會(huì)議才通過，就是因?yàn)橛行﹪覔?dān)心，美國等國以保護(hù)南極環(huán)境為“借口”，從而“圈占地盤”、劃分“勢力范圍”?，協(xié)商國成員大多能看出他們的用心。中國的一位官員在2013年談到，在目前南極環(huán)境保護(hù)制度還不健全的情況下，劃出那么一大塊地方作為海洋保護(hù)區(qū)，而對非南極協(xié)商國成員又沒有約束力，一些國家擔(dān)心也是意料之中的事?。因此近20年來，保護(hù)南極環(huán)境也成為美國在南極地區(qū)謀求國家利益和目標(biāo)的手段。

經(jīng)濟(jì)利益和目標(biāo)?。南極地區(qū)特殊的生態(tài)環(huán)境給人類帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，盡管目前大多經(jīng)濟(jì)利益是潛在的，這也是各國逐鹿南極的主要原因之一。首先，南極的發(fā)現(xiàn)就是在人們捕獵海豹和鯨魚的過程中完成，這項(xiàng)活動(dòng)曾給人類帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)利益?；其次，目前正在進(jìn)行的南極生物遺傳資源的勘探和開發(fā)活動(dòng)已經(jīng)給一些國家?guī)砹死麧?，可以預(yù)測，未來將會(huì)帶來更豐厚更可觀的收入。美國這方面走在世界前列。根據(jù)南極生物遺傳資源勘探數(shù)據(jù)庫2008年的統(tǒng)計(jì)，美國生物遺傳資源勘探活動(dòng)占世界總量的20%，排名第二。目前南極的旅游業(yè)務(wù)也給相關(guān)國家?guī)砜捎^的利潤，美國自然也身列其中；最后，南極地區(qū)的礦產(chǎn)資源開采是遲早的事，盡管目前還無法預(yù)測具體的開采時(shí)間，但這給人類社會(huì)帶來的經(jīng)濟(jì)利益是可想而知的，而且美國目前已經(jīng)掌握了開采的技術(shù)。

20世紀(jì)80年代，在《南極礦產(chǎn)資源管理公約》的談判過程中和如火如荼的開發(fā)呼吁聲中，美國提出了應(yīng)對措施。美國國會(huì)技術(shù)評(píng)估辦公室1989年的評(píng)估報(bào)告指出了美國應(yīng)對南極礦產(chǎn)資源開發(fā)的四個(gè)措施：（1）建立必要的規(guī)則來應(yīng)對市場的反應(yīng)，促進(jìn)投資，確保投資的可預(yù)測性和安全性，盡量減少對投資的限制；（2）盡量減少其他國家或公司對美國在南極礦產(chǎn)資源管理公約中的經(jīng)濟(jì)利益的敵意；（3）給美國公司創(chuàng)造最大的投資機(jī)會(huì)；（4）盡最大努力減少管理系統(tǒng)的成本。盡管到目前為止南極礦產(chǎn)資源的開發(fā)也未成現(xiàn)實(shí)，但美國政府的未雨綢繆值得其他對南極礦產(chǎn)資源開發(fā)感興趣的國家學(xué)習(xí)。

自“二戰(zhàn)”結(jié)束后以來，美國在南極地區(qū)的上述四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益一直具有穩(wěn)定性，也正是在這些戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益的指導(dǎo)下，美國領(lǐng)導(dǎo)各國創(chuàng)設(shè)和維持南極條約體系，反過來，南極條約體系也維護(hù)了美國在南極地區(qū)的國家利益最大化。

穩(wěn)定的南極政策

為了實(shí)現(xiàn)上述的南極戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益，南極條約生效以來，美國的南極政策盡管在具體內(nèi)容上有些許變化，但其核心特征一直比較穩(wěn)定，大體可以總結(jié)為如下三點(diǎn)：

第一，南極科學(xué)研究水平要“維持美國在南極地區(qū)積極和有影響的存在”。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在和科學(xué)研究已首屈一指，把其他國家遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在后面，但明確提出美國的南極科研目標(biāo)要“維持美國在南極地區(qū)的積極和有影響的存在”是在1970年7月10日的美國國家安全決策備忘錄中：“考慮到美國在南極地區(qū)的利益，總統(tǒng)決定，美國的南極項(xiàng)目應(yīng)該繼續(xù)維持在這個(gè)水平，即維持美國在南極地區(qū)的積極和有影響的存在，并且服務(wù)于美國的科學(xué)、經(jīng)濟(jì)和政治目標(biāo)。”1976年，美國國家安全決策備忘錄318又重申“維持美國在南極地區(qū)積極和有影響的存在”的重要性，這是“為美國在南極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治和科學(xué)等目標(biāo)服務(wù)”。

1982年里根總統(tǒng)的南極政策目標(biāo)中，再一次申明：（1）美國的南極研究項(xiàng)目必須保持在這樣的水平，即能維持美國在南極地區(qū)積極和有影響的存在，并廣泛支持美國的國家利益；（2）這種存在應(yīng)包括各學(xué)科的科學(xué)活動(dòng)、南極點(diǎn)站和兩個(gè)沿岸考察站等三個(gè)常年的運(yùn)作以及相關(guān)的后勤支持；（3）應(yīng)盡一切努力使南極研究項(xiàng)目的管理效率最大化、投資回報(bào)率最大化。1997年1月27日，美國國務(wù)院發(fā)表一個(gè)聲明，其中包括下面一段話：“我們進(jìn)一步與國防部協(xié)調(diào)，并重申這個(gè)基本點(diǎn)：維持美國在南極地區(qū)積極和有影響力的存在，這服務(wù)于美國重要的戰(zhàn)略和外交政策目標(biāo)。美國在南極地區(qū)的這種存在，包括占據(jù)南極點(diǎn)，給了我們在南極條約體系中的決定性的聲音，南極條約體系是維持這一地區(qū)和平和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。”

“維持美國在南極地區(qū)的積極和有影響的存在”是美國明確的南極政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段有多種，比如增強(qiáng)在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在，即在南極地區(qū)的考察站、考察船以及考察人員等，但科學(xué)研究一直是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的主要手段，是主導(dǎo)南極條約及其體系最重要的工具。在這幾年“北極熱”的氛圍中，美國科學(xué)基金會(huì)于2010年發(fā)起兩項(xiàng)美國南極研究的項(xiàng)目：“未來南極洲和南大洋科學(xué)研究的機(jī)遇”和“藍(lán)絲帶項(xiàng)目”。前一個(gè)項(xiàng)目，顧名思義是探討未來20年南極和南大洋科學(xué)研究的機(jī)遇；后者旨在協(xié)助國家制定戰(zhàn)略決策，探討未來20年如何提高在南極洲和南大洋美國科學(xué)研究計(jì)劃的后勤保障效率問題。

第二，美國對南極地區(qū)的領(lǐng)土要求保持克制態(tài)度。這一方面表現(xiàn)在不承認(rèn)任何國家在南極地區(qū)的任何領(lǐng)土要求，另一方面，其也保留了南極領(lǐng)土要求的權(quán)利。這與南極條約凍結(jié)各國領(lǐng)土主權(quán)要求這一條款是非常契合的。

從20世紀(jì)20年代開始，美國曾多次不厭其煩地表示不承認(rèn)其他國家對南極地區(qū)的領(lǐng)土要求，直到南極條約將領(lǐng)土主權(quán)的要求凍結(jié)起來。早在南極領(lǐng)土主權(quán)爭論之初的1924年，美國國務(wù)卿查爾斯·埃文斯·休斯（Charles Evans Hughes）就明確表示：“關(guān)于文明世界對未知大陸的發(fā)現(xiàn)，即使當(dāng)時(shí)附帶某種形式的占有，也不能支持有效的主權(quán)要求，除非發(fā)現(xiàn)之后，發(fā)現(xiàn)國接著進(jìn)行了有效控制。”言下之意，在南極地區(qū)是靠實(shí)力說話，僅靠插一面旗子來表示對這塊領(lǐng)土的占有是不現(xiàn)實(shí)的，那樣的日子一去不復(fù)返了。這是美國政府首次發(fā)表對南極領(lǐng)土主權(quán)爭奪的看法，態(tài)度明確，即不承認(rèn)這些國家的領(lǐng)土要求。1939年，羅斯福總統(tǒng)又重申了美國的立場，“美國從來不承認(rèn)任何國家對南極地區(qū)的領(lǐng)土要求”；1947年，副國務(wù)卿迪安·艾奇遜寫道，美國“不承認(rèn)任何其他國家在該地區(qū)的任何領(lǐng)土要求，并保留其在該地區(qū)可能的所有權(quán)利”。

但另一方面，美國認(rèn)為自己是南極的真正發(fā)現(xiàn)者，因而在不承認(rèn)任何其他國家的南極領(lǐng)土要求的同時(shí)，卻保留了自己對南極領(lǐng)土主權(quán)要求的權(quán)利。1934年，美國國務(wù)卿助理說：“我保留美國及其公民對這件事情（即南極領(lǐng)土要求，筆者注）的所有權(quán)利。”與此同時(shí)，美國設(shè)計(jì)和建造了阿蒙森—斯科特南極點(diǎn)站，該站建于領(lǐng)土之爭非常激烈的20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)為在南極地區(qū)爭取自己更多的權(quán)利，先后在許多有領(lǐng)土主權(quán)要求的扇形上建立了8個(gè)考察站。美國政府不甘示弱，認(rèn)識(shí)到所有的扇形終點(diǎn)都是南極點(diǎn)，經(jīng)過精心策劃，就在南極點(diǎn)建立了考察站，此舉目的一方面抑制了7國的領(lǐng)土主權(quán)要求，同時(shí)保持了美國在所有扇形區(qū)域（也就是整個(gè)南極）的領(lǐng)土主權(quán)利益；而且美國政府內(nèi)部曾有提出南極領(lǐng)土主權(quán)的計(jì)劃和行動(dòng)，如20世紀(jì)二、三十年代伯德就對西經(jīng)150o以東的地區(qū)提出過領(lǐng)土主權(quán)要求，并得到了美國政府的暗中支持。20世紀(jì)三、四十年代，由美國政府出資的幾次官方考察都有明確的領(lǐng)土主權(quán)要求，科考人員在南極巖石露頭埋下主權(quán)要求的傳單，插上美國國旗標(biāo)志，從飛機(jī)上扔下主權(quán)要求的紙片，并以個(gè)人名義提出領(lǐng)土要求。后來，美國出版的三色地圖，將大部分地區(qū)畫成自己發(fā)現(xiàn)的灰色。美國政府曾經(jīng)計(jì)劃對90°E～150°E之間的扇形等地區(qū)提出主權(quán)要求，當(dāng)時(shí)得到了新西蘭等國的認(rèn)可，至今還有人把這一地區(qū)稱之為“美國的扇形”。

然而，美國政府在公開場合中始終未提出領(lǐng)土要求，有人分析其中的原因有四，一是對南極洲的價(jià)值不甚了解，二是蘇聯(lián)當(dāng)時(shí)還未在南極洲提出正式領(lǐng)土要求，三是美國在南極的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了僅僅對部分區(qū)域的主權(quán)要求，四是在提出領(lǐng)土主權(quán)要求的合法性問題上，美國仍然對南極洲是否有“有效占有”的可能性，持保留意見。郭培清教授認(rèn)為，美國拒絕效仿他國提出領(lǐng)土要求，首先是因?yàn)楫?dāng)時(shí)工業(yè)初興時(shí)代的美國探險(xiǎn)具有極大的功利性特點(diǎn)，主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)價(jià)值，瞄準(zhǔn)的是南極的海豹和鯨魚提供的工業(yè)油脂，美國政治家難以從更廣闊的視野看待南極的探險(xiǎn)活動(dòng)。再如，1867年美國從俄國手里購買阿拉斯加后，遭到了國內(nèi)輿論的嘲笑，阿拉斯加被譏笑為“西沃德冰箱”。當(dāng)時(shí)美國社會(huì)的這種世界視野對本國的南極探險(xiǎn)活動(dòng)不能不說是一種阻滯。筆者認(rèn)為還有以下原因：其一，19、20世紀(jì)之交，美國仍受內(nèi)戰(zhàn)和戰(zhàn)后重建的影響；1929年至1933年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)對美國的強(qiáng)烈沖擊，再加上50年代美國侵朝戰(zhàn)爭的影響，使美國政府缺乏足夠的實(shí)力、時(shí)間和精力去顧及遠(yuǎn)離美國的南極洲；其二，二戰(zhàn)結(jié)束后，世界各國幾乎都深受戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，如果美國表示強(qiáng)烈的南極領(lǐng)土欲望，必然引起蘇聯(lián)的反感和猜忌，有可能會(huì)引起新的世界大戰(zhàn)，美國政府可能不愿意面對這樣的狀況。

與美國政府曖昧的態(tài)度相反，美國民間社會(huì)大張旗鼓地宣揚(yáng)對南極的主權(quán)要求。早在20世紀(jì)30年代，美國的社會(huì)輿論就鼓動(dòng)美國政府在南極建立領(lǐng)地。例如，《科學(xué)的美國人》雜志1937年9月號(hào)，就因當(dāng)時(shí)美國政府不急于建立美國領(lǐng)地，而對其政策表示不滿，“我們美國人對于這塊大陸的廣闊地區(qū)有著合法的權(quán)利，因?yàn)樨悹柕略辈爝^，所以我們用不著把關(guān)于在立法上固定我們這一要求的問題提到國際會(huì)議上去討論”。1956年12月，美國的報(bào)紙還在討論對南極提出主權(quán)要求，但這種輿論沒有對政府產(chǎn)生太大的壓力。20世紀(jì)60年代后，隨著南極條約的生效，領(lǐng)土主權(quán)問題被凍結(jié)，美國的南極政策發(fā)生了一定的變化：不對南極的特定地區(qū)提出主權(quán)要求，而是把注意力放在維持《南極條約》及其體系。

積極推動(dòng)和維護(hù)《南極條約》體系在南極治理中的作用，使該體系服務(wù)于美國的國家利益。眾所周知，《南極條約》及其體系是目前國際上公認(rèn)的南極政策、法律和法規(guī)的總稱，是管理國際南極事務(wù)的唯一法律文件。從《南極條約》1961年生效至今的50多年中，南極條約體系在維持南極地區(qū)的和平與安寧、禁止礦物資源開發(fā)、促進(jìn)國際合作和環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮著決定性的作用。其簽訂和演化過程中有過許多波折，但美國在其中所起的作用舉足輕重。甚至有學(xué)者認(rèn)為，美國是國際南極政策的主要建筑師，在國際南極外交事務(wù)中扮演主要角色。

美國在《南極條約》簽訂過程中的積極作用，前文以及其他學(xué)者已有較為詳細(xì)的論述，此處不再贅述。在此將描述在南極條約體系的形成過程中，美國所扮演的角色。1961年在南極條約框架內(nèi)，南極條約協(xié)商國還制訂了《南極動(dòng)植物保護(hù)協(xié)定》（1964年）、《南極海豹保護(hù)公約》（1972年）、《南極海洋生物資源保護(hù)公約》（1980年）、《南極環(huán)境保護(hù)議定書》（1991年）等近二百余項(xiàng)具有法律效力的議案和措施，以及還沒有生效的《南極礦物資源管理公約》，這些條約、公約、協(xié)定構(gòu)成了南極條約體系。在此過程中，美國自始至終起著發(fā)起、組織和決定性的作用。

以《南極礦物資源管理公約》的談判為例。南極礦物資源問題幾乎與南極領(lǐng)土問題一樣重要，稍有差池，就有可能毀掉《南極條約》。當(dāng)20世紀(jì)70年代初這個(gè)問題剛剛露出端倪時(shí)，美國政府就積極參與談判和討論，努力使南極礦產(chǎn)資源問題在《南極條約》的框架下來解決，1981年南極協(xié)商國達(dá)成五項(xiàng)談判基礎(chǔ)：（1）南極協(xié)商國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在處理南極礦產(chǎn)資源問題上扮演積極和有責(zé)任的角色；（2）必須維護(hù)南極條約的完整性；（3）保護(hù)獨(dú)特的南極環(huán)境和獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)該是談判的前提條件；（4）南極條約協(xié)商國在處理南極礦產(chǎn)資源問題時(shí)，應(yīng)不帶任何偏見，維護(hù)全人類在南極地區(qū)的利益；（5）南極條約第四條不能動(dòng)搖。在這五項(xiàng)基礎(chǔ)的框架下，南極礦物資源管理公約談判艱難地進(jìn)行著。在澳大利亞和法國拒絕簽字后，南極條約協(xié)商國很快又進(jìn)入到《南極環(huán)境保護(hù)議定書》的談判中，1991年談判完成。為推進(jìn)《南極環(huán)境保護(hù)議定書》，美國于1990年頒布的《南極保護(hù)法》，禁止美國公民在南極從事礦產(chǎn)資源活動(dòng)；1993年美國制定《國家環(huán)境政策法案》，該法案也適用于南極地區(qū)。

為什么美國如此積極地將南極政策推向和平合作的道路上并積極維護(hù)南極條約呢？這是因?yàn)椋豪鋺?zhàn)開始后，美蘇在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等領(lǐng)域展開全面競爭。20世紀(jì)六七十年代，美國因受越南戰(zhàn)爭和國內(nèi)民主運(yùn)動(dòng)的影響，在兩極爭霸的世界政治格局中由五六十年代的攻勢轉(zhuǎn)入守勢。因此其南極政策發(fā)生了很大的變化：美國政府積極主張尋求一種法律與政治之道來管理和保護(hù)南極地區(qū)，而不是用武力來解決。美國的執(zhí)行官員們也清楚地明白，《南極條約》及其體系和南極地區(qū)非武裝狀態(tài)是成功實(shí)現(xiàn)美國在這地區(qū)利益的根本保障。因此，美國的南極政策一直以維護(hù)《南極條約》及其體系為基礎(chǔ)。上文關(guān)于美國南極政策的表述中，幾乎每次總統(tǒng)聲明或者備忘錄中都強(qiáng)調(diào)維護(hù)《南極條約》，確保南極僅用于和平目的，而不成為國際社會(huì)沖突的目標(biāo)或場所，鼓勵(lì)進(jìn)行科學(xué)研究和國際合作，保護(hù)南極環(huán)境，制定相應(yīng)的措施保護(hù)南極生物和非生物資源的合理利用。

南極地區(qū)保持著和平穩(wěn)定，有利于美國國家戰(zhàn)略和利益的實(shí)現(xiàn)，因此，美國不遺余力地推動(dòng)和維護(hù)南極條約體系。1996年4月，美國國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)關(guān)于其南極研究計(jì)劃報(bào)告中明確指出：美國要在南極條約的維持和運(yùn)行中保持著決定性的作用。事實(shí)上，縱觀歷史，這是非常確定的，美國在南極這塊非主權(quán)地區(qū)的治理中扮演了積極的領(lǐng)導(dǎo)作用，而且非常成功。

美國的南極科學(xué)研究水平要“維持美國在南極地區(qū)積極和有影響的存在”，克制領(lǐng)土要求和維護(hù)南極條約體系是美國南極政策的三大特點(diǎn)，且這三個(gè)特征具有穩(wěn)定性，從南極條約生效以來一直保持不變，有效服務(wù)于美國在南極地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益。

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，美國憑借其雄厚經(jīng)濟(jì)和權(quán)力資源，投資于南極條約體系的創(chuàng)設(shè)和維持，其目標(biāo)是追求美國自身更大的政治經(jīng)濟(jì)利益，美國在南極地區(qū)廣泛和明確的戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益就是明證，盡管其有一套為著全人類福祉的說辭。為了實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益，美國保持著一以貫之的南極政策，即保持科研項(xiàng)目投資絕對的優(yōu)勢，克制領(lǐng)土要求，維護(hù)南極條約體系。這些戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益的實(shí)現(xiàn)，又進(jìn)一步增強(qiáng)了美國在全球的霸權(quán)地位。

2017年5月，在北京舉行第40屆南極條約協(xié)商會(huì)議期間，中國首次發(fā)布了《中國的南極事業(yè)》報(bào)告。該報(bào)告全面回顧了中國南極事業(yè)30多年以來的發(fā)展成就，指出目前中國已初步建成涵蓋空基、岸基、船基、?；?、冰基、海床基的國家南極觀測網(wǎng)和“一船四站一基地”的南極考察保障平臺(tái)（即“雪龍”船、長城站、中山站、昆侖站、泰山站和上海極地考察國內(nèi)基地），基本滿足南極考察活動(dòng)的綜合保障需求。同時(shí)，中國南極科學(xué)研究水平持續(xù)提升，大力開展南極文化宣傳和科普教育，有效保護(hù)南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，積極參與南極全球治理，廣泛開展國際交流與合作。但在這篇8500多字的中國南極發(fā)展報(bào)告中，并沒有清晰的南極戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益的表述，也看不出中國的南極政策特征。

當(dāng)下中國的國力增強(qiáng)、參與國際南極事務(wù)的能力也相應(yīng)提高，在30年來南極事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)該制定具有指導(dǎo)性、穩(wěn)定性、全局性的戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益，進(jìn)一步制定實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)和國家利益的政策，從而增強(qiáng)在南極事務(wù)上話語權(quán)。美國在南極地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)對中國有一定的啟發(fā)意義。

（本文為國家海洋局極地專項(xiàng)辦課題“極地地緣政治研究”的中期成果，課題編號(hào)為CHINARE2017-04-05-01）

注釋

①美國的南極探險(xiǎn)活動(dòng)起源于民間，且從19世紀(jì)后半葉到二戰(zhàn)前，其南極探險(xiǎn)都是以民間為主。

②這包括一流的考察設(shè)施、其他國家無與倫比的后勤支持、最大規(guī)模的研究隊(duì)伍，遙遙領(lǐng)先的科學(xué)研究和考察（見李升貴、潘敏：《南極政治“單極化”趨勢——以美國南極政策為中心的考察》，《海洋開發(fā)與管理》，2008年第10期）。

③NSF Releases Response to External Panel's Recommendations for Streamlining Scientific Logistics in Antarctica, 2013-03-21, http://www.nsf.gov/news/news_summ.jsp?org=NSF&cntn_id=127345&preview=false.

④U.S. Involvement in Antarctica and the Origin of the Minerals Convention in U.S. Congress, Office of Technology Assessment eds., Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica, OTA-O-428, Washington DC: U.S. Government Printing Office, September 1989.

⑤M.M Whiteman eds. Digest of International law, U.S. Government Printing Office, 1963, vol.2.p1248.

⑥National Security Decision Memorandum 71, July 10, 1970. In the United States in Antarctica:Report of the U. S. Antarctic Program External Panel, 1997, Appendix 2, http://www.nsf.gov/pubs/1997/antpanel/start.htm.

⑦U.S. Involvement in Antarctica and the Origin of the Minerals Convention in U.S. Congress, Office of Technology Assessment eds., Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica, OTA-O-428, Washington DC: U.S. Government Printing Office, September 1989.

⑧參見郭淵：《南海地緣政治研究》，哈爾濱：黑龍江大學(xué)出版社，2007年，第1～4頁。

⑨參考郭培清、石偉華：《南極政治問題的多角度探討》，北京：海洋出版社，2012年，第6章。

10laus Dodds, Post- Colonial Antarctica: An Emerging Engagement, Polar Record, Vol. 42, No. 2, 2006, p. 62.

11陳玉剛等：《批判地緣政治學(xué)與南極地緣政治的發(fā)展》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2012年第10期。

12U.S. Involvement in Antarctica and the Origin of the Minerals Convention in U.S. Congress, Office of Technology Assessment eds., Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica, OTA-O-428, Washington DC: U.S. Government Printing Office, September 1989.

13John R. Dudeney & David W.H. Walton, Leadership in politics and science within the Antarctic Treaty. Polar Research 2012, 31, 11075, DOI: 10.3402/polar.v31i0.11075.

14郭培清、石偉華：《試析南極科學(xué)與南極政治的關(guān)系》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2009年第6期。

15U.S. Involvement in Antarctica and the Origin of the Minerals Convention in U.S. Congress, Office of Technology Assessment eds., Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica, OTA-O-428, Washington DC: U.S. Government Printing Office, September 1989.

16從20世紀(jì)80年代開始，美國社會(huì)就掀起了一場所謂“政治正確”的運(yùn)動(dòng)。所謂“政治正確”，簡單的說，就是在多元文化中，為了維護(hù)不同種族、性別、文化、階層等之間的平等，所應(yīng)修正、反省以及必須保持的正確觀念。這一概念最早出現(xiàn)于18世紀(jì)美國的法律體系中，由于其旨在維護(hù)婦女、少數(shù)民族和其他弱勢群體的權(quán)益，踐行“人人生而平等”的憲法精神，符合社會(huì)發(fā)展的潮流，該詞很快變成了全球性的語言。“政治正確”不僅在語言方面取得了顯著的成效，即用最中立的字眼，防止歧視或侵害任何人，也在政治和外交等方面有所建樹（參考潘敏：《北極原住民研究》，2012年，第6章）

17《俄羅斯反對在南極羅斯海建立保護(hù)區(qū)》，2013-07-17，網(wǎng)址：http://radiovr.com.cn/2013_07_17/228482257/。

182013年筆者對中國國家海洋局一位負(fù)責(zé)南極事務(wù)的官員的訪談。

19盡管南極的文獻(xiàn)資料浩如煙海，但大多是科學(xué)研究、地理探險(xiǎn)方面的，南極經(jīng)濟(jì)開發(fā)方面的研究卻很少，有待加強(qiáng)。

20潘敏：《國際政治中的南極：大國南極政策研究》，上海交通大學(xué)出版社，2015年，第4章。

21A summary of existing information on marine biological prospecting in Antarctica, Submitted by the Belgian Federal Ministry of Environment to the ATCM Intersessional Contact Group to Examine the Issue of Biological Prospecting in the Antarctic Treaty Area. http://www.bioprospector.org/bioprospector/Resources/Publications/Antarctic_marine_bioprospecting.pdf.

22U.S. Involvement in Antarctica and the Origin of the Minerals Convention in U.S. Congress, Office of Technology Assessment eds., Polar Prospects: A Minerals Treaty for Antarctica, OTA-O-428, Washington DC: U.S. Government Printing Office, September 1989.

23"National Security Decision Memoranda 71", 1970-07-10, https://fas.org/irp/offdocs/nsdm-nixon/nsdm-71.pdf.

24"National Security Decision Memorandum 318", 1976-02-25, https://www.fordlibrarymuseum.gov/library/document/0310/nsdm318.pdf.

252014-2016 USAP Participant Guide, Chapter1: United States' Role in Antarctica, http://www.usap.gov/travelAndDeployment/contentHandler.cfm?id=541.

26The United States in Antarctica, Report of the U. S. Antarctic Program External Panel, 1997. http://www.nsf.gov/pubs/1997/antpanel/start.htm.

27Blue Ribbon Panel, More and better science in Antarctica though increased logistical effectiveness. Report of the U.S. Antarctic Program, July, 2012, p163.

28Committee on Future Science Opportunities in Antarctica and the Southern Ocean, National Research Council, Future Science Opportunities in Antarctica and the Southern Ocean, 2011, http://www.andrill.org/static/Resources/Publications/NAS%20Future%20Science%20Opportunities%20in%20Antarctica%20and%20the%20Southern%20Ocean.pdf.

29位夢華等編著：《南極政治與法律》，北京：法律出版社，1989年，第91頁。

302014-2016 USAP Participant Guide, Chapter1: United States' Role in Antarctica, http://www.usap.gov/travelAndDeployment/contentHandler.cfm?id=541.

312014-2016 USAP Participant Guide, Chapter1: United States' Role in Antarctica, http://www.usap.gov/travelAndDeployment/contentHandler.cfm?id=541.

32位夢華等編著：《南極政治與法律》，北京：法律出版社，1989年，第101～102頁。

33龔敏：《南極洲的領(lǐng)土問題與〈南極條約〉的有關(guān)體制》，中國社會(huì)科學(xué)院1987年碩士論文，第15頁。

34郭培清：《美國政府的南極洲政策與〈南極條約〉的形成》，《世界歷史》，2006年第1期。

35［蘇］伯·符·科斯特里岑：《南極洲的地位問題》，《蘇聯(lián)國際法論文選》，北京：世界知識(shí)出版社，1958年。

36位夢華等編著：《南極政治與法律》，北京：法律出版社，1989年，第123頁。

37Blue Ribbon Panel, More and better sicence in antarctica though increased logistical effectiveness, Report of the U.S. Antarctic Program, July, 2012, p163.

38Ethel Rosie Theis, In the national interest: United States Antarctic policy, 1960-1992, Document Summary, The George Washington University, 1993.

39Ethel Rosie Theis, In the national interest: United States Antarctic policy, 1960-1992, Document Summary, The George Washington University, 1993.

40The United States in Antarctica, Report of the U. S. Antarctic Program External Panel, 1997, http://www.nsf.gov/pubs/1997/antpanel/start.htm.

41中國國家海洋局：《中國的南極事業(yè)》，2017年5月22日。

On the Antarctic Strategy and Policy Orientation of the US

Pan Min

Abstract: The Antarctic policy of the US has three characteristics: "to maintain active and influential presence of the US in the Antarctic region ", exercise restraint concerning the Antarctic territorial claims, and actively promote and safeguard the role of "Antarctic Treaty" and its system in the management of the Antarctic, so that the system serves the national interests of the US. These policy characteristics serve the strategic and national interests of the US in the Antarctic region, namely, geopolitical and strategic interests, science, and environmental economy. The prominent national interests and strategic objectives of the US in the Antarctic region have certain reference significance for China to formulate Antarctic policy and strategic goal.

Keywords: US, Antarctic, strategy, policy

責(zé) 編∕楊昀赟