作者： 周葉中 武漢大學副校長、教授

習近平在黨的十九大報告中指出，“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并強調(diào)中國特色社會主義制度最大的政治優(yōu)勢就是中國共產(chǎn)黨的領導。新時代國家治理現(xiàn)代化能否實現(xiàn)，歸根結底還是取決于能否鞏固和發(fā)揚黨的領導這個最大政治優(yōu)勢，關鍵在于加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善黨對國家政權機關的領導。在這個意義上可以說，國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)是國家治理法治化，國家治理法治化的重要環(huán)節(jié)是黨的治理規(guī)范化，黨的治理規(guī)范化的關鍵則是黨內(nèi)法規(guī)體系化，三者環(huán)環(huán)相扣、層層遞進、相輔相成。因此，我們必須貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，以推動黨內(nèi)法規(guī)體系化為關鍵，深入推進國家治理法治化、現(xiàn)代化，以回應新時代新使命的必然要求。

國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)是國家治理法治化

黨的十九大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”。將法治與國家治理有機聯(lián)系起來，深刻闡明了新時代國家治理中踐行法治的重要意義。習近平曾指出，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。要確保這個體系的有效運行，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就必須實現(xiàn)國家治理的法治化，充分發(fā)揮法治的積極作用，通過法律規(guī)則和法治價值的運用和弘揚，切實維護人民的主體地位，滿足人民對美好生活的向往。具體而言，就是要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，發(fā)展中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。

貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，決定了新時代的國家治理必須遵循法治發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。黨的十八大以來，習近平多次就國家治理中的法治問題進行過系統(tǒng)而精辟的闡述：強調(diào)“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，這闡述了法治對國家建設的重要意義；要求“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步”，這突出了法治對政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實作用；告誡“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，這明確了法治在改革過程中具有的高度權威性；指示“領導干部要做尊法學法守法用法的模范”，這抓住了國家治理能力現(xiàn)代化建設中的關鍵少數(shù)。習近平的一系列重要講話，不僅是對中國特色社會主義法治體系建設的具體要求，更是對法治理論的精辟闡述，其中一個重要貢獻，就是將法治建設與國家治理能力現(xiàn)代化有機統(tǒng)一起來，向世界提供了國家治理與法治建設相結合的中國方案。

國家治理法治化，尤其需要遵循法治之內(nèi)核——憲法之治的客觀規(guī)律。國家治理是一個復雜的綜合體系，憲法高踞國家法律體系的“金字塔頂”，在國家治理現(xiàn)代化過程中具有基礎、核心地位。具體說來，一是價值引領，憲法為國家治理現(xiàn)代化提供包括社會主義核心價值觀在內(nèi)的價值引領；二是制度資源，憲法為國家治理體系提供包括國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領域基本制度在內(nèi)的完善的制度體系，構成國家治理體系中最重要、最核心的制度形式和制度載體，并為具體的治理制度機制確立框架、提供指導、奠定依據(jù)；三是合法性基礎，國家治理能力突出表現(xiàn)為制度執(zhí)行能力，憲法作為國家根本大法，作為全體人民意志的集中體現(xiàn)，為國家治理能力建設提供合法性淵源和有效性支撐。

國家治理法治化的重要環(huán)節(jié)是黨的治理規(guī)范化

習近平新時代中國特色社會主義思想明確了中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)特征和中國特色社會主義制度最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，是中國特色社會主義法治建設的掌舵人，黨的一舉一動都牽扯著國家的神經(jīng)、血脈，都影響著社會主義各項事業(yè)的建設與發(fā)展，影響著國家的法治進程。中國共產(chǎn)黨只有實現(xiàn)自身治理的規(guī)范化，確保黨的執(zhí)政活動、黨的執(zhí)政權力接受法律的規(guī)范和約束，國家治理法治化才成為可能。就此意義而言，我國國家治理法治化的重要環(huán)節(jié)，就是中國共產(chǎn)黨治理的規(guī)范化。

習近平2014年5月參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會時指出：“我們這么大一個政黨，靠什么來管好自己的隊伍？靠什么來戰(zhàn)勝風險挑戰(zhàn)？除了正確理論和路線方針政策外，必須靠嚴明規(guī)范和紀律。我們提出那么多要求，要多管齊下、標本兼治來落實，光靠覺悟不夠，必須有剛性約束、強制推動，這就是紀律。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，不僅強調(diào)“把權力關進制度的籠子”“把黨的紀律和規(guī)矩挺在前面”，而且明確提出“制度治黨”與“依規(guī)治黨”，從而抓住了管黨治黨的要害，體現(xiàn)了創(chuàng)新性、時代性和規(guī)范性，并實施了以依規(guī)治黨為主要方式和特征的全面從嚴治黨戰(zhàn)略行動，旗幟鮮明地力抓黨的建設和黨的治理。黨的十八屆六中全會聚焦全面從嚴治黨并進行了一系列的頂層設計和戰(zhàn)略部署。黨的十九大報告更明確將“堅持全面從嚴治黨”設定為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。十九大報告中提出，“勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格”，強調(diào)“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進黨的各項建設”。

推進黨的治理的規(guī)范化，堅持全面從嚴治黨，必須以問題為導向，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，特別是要警惕十九大報告提出的黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風不純等尚未得到根本解決的突出問題，以及黨面臨的“四大危險”和“四大考驗”。根據(jù)十九大報告提出的新時代黨的建設總要求，必須“堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中” 。要加強制度建設，就必須進一步貫徹十九大報告在黨建方面提出的具體要求，特別是要“嚴格遵守政治紀律和政治規(guī)矩”“完善和落實民主集中制的各項制度”“推進‘兩學一做’學習教育常態(tài)化制度化”“重點強化政治紀律和組織紀律，帶動廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律嚴起來”等等。

黨的治理規(guī)范化的關鍵是黨內(nèi)法規(guī)制度體系化

黨的十九大報告指出，十八大以來這五年，“黨的建設制度改革深入推進，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善”。通過我們黨90多年來的建黨治黨探索，尤其是近五年來通過加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，推進依規(guī)治黨、從嚴治黨的探索，我們黨已經(jīng)形成規(guī)范化的治理思路，并且認識到，通過黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設，完善黨內(nèi)法規(guī)體系是我們黨管黨治黨的關鍵。黨的十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法治體系，并將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入社會主義法治體系范疇，拓展了法治中國建設的深度與廣度。這五年來，我們黨通過一系列黨內(nèi)法規(guī)的制定、修訂、清理與備案，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設方面取得了顯著成績。以黨內(nèi)法規(guī)為核心，形成“內(nèi)容科學、程序嚴密、配備完善、運行有效”的黨內(nèi)法規(guī)體系，成為黨的制度建設乃至國家法治體系建設的重要內(nèi)容。

“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”是一種參照國家法律的體系化思維，遵循規(guī)范主義建構路徑的具體表現(xiàn)形式。它是將體系化方法運用到黨內(nèi)法規(guī)制度建設的必然結果，也是黨內(nèi)法規(guī)理論與實踐經(jīng)驗積累的必然產(chǎn)物，為新時期中國共產(chǎn)黨管黨治黨與治國理政提供了重要制度抓手。這種體系化的黨內(nèi)法規(guī)，既能夠充分體現(xiàn)黨的意志主張并契合國家法律的基本精神，又能夠為各級黨的組織工作、活動和黨員行為提供基本遵循。黨內(nèi)法規(guī)管根本、管方向、管長遠，其完備與否在一定程度上甚至折射出黨的發(fā)展成熟與否和執(zhí)政水平的高低，而只有形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系才能行之有矩。通過黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設以構建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，成為新時期實現(xiàn)規(guī)范化管黨治黨的關鍵。正因如此，黨的十九大報告明確提出，要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。

當前，隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作的不斷推進，漸進式的“小修小補”已難以完成體系化，也無法在預定的時間節(jié)點完成既定目標任務。習近平就完善黨內(nèi)法規(guī)制度提出了指導思想與宏觀目標，即“以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應的法規(guī)制度，健全黨內(nèi)規(guī)則體系”?！蛾P于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》即循此思路闡明了黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的基本構成，圍繞黨章這一全黨的根本遵循，在黨章之下分為黨的領導法規(guī)制度、組織法規(guī)制度、自身建設法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊，以“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)為原則，形成了主體、行為、監(jiān)督保障三位一體的制度結構，為整體推進黨內(nèi)法規(guī)體系提供了嚴謹、科學、有序的頂層制度設計。對此，為了實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系化，不僅需要從宏觀層面遵循科學合理設計的黨內(nèi)法規(guī)制度體系總體框架，而且需要從健全基礎主干性中央黨內(nèi)法規(guī)、完善配套中央黨內(nèi)法規(guī)、健全部門和地方黨內(nèi)法規(guī)、統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋工作等四個方面予以綜合推進。

總之，通過黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化構建以完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是在中國特色社會主義新時代，推進全面從嚴治黨和管黨治黨規(guī)范化，推進全面依法治國和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的關鍵。通過黨內(nèi)法規(guī)制度體系化推進黨的治理規(guī)范化，進而推進國家治理現(xiàn)代化，不僅意味著我們黨探索出一條實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑，也意味著中國特色社會主義道路、理論、制度、文化不斷發(fā)展，為全球合作治理和區(qū)域治理貢獻了中國智慧和中國方案。