【摘要】十九大明確提出形成人民當(dāng)家作主、共建共治共享的社會治理格局。根據(jù)這個思路，新時代實現(xiàn)共建共治共享，重點和難點無疑是社會治理制度創(chuàng)新，建立和完善相關(guān)制度體系，特別是在建立和完善公共權(quán)利行使過程中，政府與人民群眾實現(xiàn)有效有序協(xié)商互動的決策和治理機制、程序、平臺和手段。

【關(guān)鍵詞】十九大  管理  治理  創(chuàng)新  人民當(dāng)家作主    【中圖分類號】D6    【文獻標(biāo)識碼】A

習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”在這一背景下，報告強調(diào)“加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”，為新時代我國國家治理和社會治理指明了發(fā)展方向。

從“管理”到“治理”：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變和發(fā)展

當(dāng)前，“網(wǎng)絡(luò)化”帶來的“全球化”，使“治理”成為全球發(fā)展的共識和趨勢。在這一背景下，社會治理必須回應(yīng)人民群眾不斷深化的物質(zhì)和精神需求，深入研究新時期社會治理的新挑戰(zhàn)、新要求和新課題；必須適應(yīng)社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

自黨的十六屆四中全會提出“社會管理體制創(chuàng)新”到十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理”，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變與發(fā)展，黨以高度的理論自覺和行動自覺，不斷探索、創(chuàng)新和深化“社會治理”的本質(zhì)、路徑和方法。2012年11月，十八大報告提出：“圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”十九大報告進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”為新時期社會治理指明了方向，提出了更加清晰、完整、符合社會發(fā)展趨勢的思路和要求。說到底，為了更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活的需求，社會治理創(chuàng)新必須沿著社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的方向前行，通過“治理”，實現(xiàn)“善治”——人人盡責(zé)，人人享有；使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

從中國共產(chǎn)黨十六大以來的治國理政思路看，從“管理”上升到“治理”，意味著我國社會體制和社會發(fā)展在目標(biāo)、主體、內(nèi)容、方式、方向和范圍等方面都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。發(fā)展目標(biāo)從單純追求經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向以人為本，更加重視人本身的感受，以人民群眾普遍幸福為終極目標(biāo)的新發(fā)展；參與主體從單一性的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)、全民參與，特別是人民群眾通過社會組織和基層自治組織的參與；治理內(nèi)容從強調(diào)實行政府對社會的“管控”轉(zhuǎn)向強調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)；治理方式從傳統(tǒng)的政府行政性行為轉(zhuǎn)向社會多元主體協(xié)商共治；治理方向從自上而下的單向管理，轉(zhuǎn)向既有從政府到百姓的自上而下，又有從百姓到政府自下而上的雙向協(xié)商互動；治理范圍則跳出政府和體制內(nèi)部的局限，在厘清政府、企業(yè)和社會組織職能邊界的基礎(chǔ)上，向全社會開放。從這些轉(zhuǎn)變可以看到，“治理”比“管理”更加重視參與主體間的協(xié)商對話、協(xié)調(diào)互動，也更加民主、開放和包容，更加重視和強調(diào)人民當(dāng)家作主。

共建共治共享：完善人民當(dāng)家作主的制度體系

新時代，圍繞共建共治共享的社會治理格局，人民群眾當(dāng)家作主、參與社會治理的主要內(nèi)容有哪些？參與的重點和難點在哪里？以怎樣的形式參與更有效？十九大報告進一步提出以人民為中心的治理理念，把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動之中，對社會治理創(chuàng)新提出了新課題、新思路。

什么是人民當(dāng)家作主？就是在法律框架下，凡是與廣大人民群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)，特別是涉及普遍性民生問題的社會政策和事務(wù)，交給人民群眾討論協(xié)商，讓人民群眾參與決策和治理的全過程。從民主政治視角看，決策由權(quán)力機構(gòu)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妳⑴c，與人民群眾互動協(xié)商的過程。從公共行政視角看，公共權(quán)力的行使過程，強調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對話的過程、形式與結(jié)果。公共權(quán)利行使過程一般包括：議題的提出與確定過程、決策過程、政策實施過程、政策評估反饋過程、政策調(diào)整完善過程等。在以上每個階段性過程中，建立信息公開、協(xié)商互動、檢查監(jiān)督、評估反饋、修正完善的制度體系，是真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主最重要的制度保證，也是新時代社會治理創(chuàng)新的重點和難點。從公益事業(yè)視角看，人民當(dāng)家作主強調(diào)的是以公共政策引導(dǎo)和鼓勵人民群眾在環(huán)境保護、健康、教育、扶貧、養(yǎng)老助殘、婦女兒童權(quán)益保護、法律援助、社會治安、文化體育等方面發(fā)揮重要作用。目前，公益性事業(yè)是人民群眾參與社會治理的重點，也是政府政策引導(dǎo)的重點，十八大以來，已經(jīng)取得了可喜的成果，初步形成以社會組織為主體的人民群眾積極參與公益性社會事業(yè)的氛圍和局面。

黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主，不是以公民個人的意愿和行為為前提，而是以最廣大人民群眾的共同利益根本利益為前提，通過人民當(dāng)家作主，實現(xiàn)依法保障廣大人民群眾的核心利益，從而實現(xiàn)對公民個人基本權(quán)利和利益的保障。從法律視角看，人民群眾依法參與社會治理，主體可以是個人，也可以是組織——市場組織或者社會組織。公民個人有依法積極參與公共事務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，但個人參與具有很大的局限性，在普遍性和代表性方面存在明顯不足。市場組織——企業(yè)，也是社會治理的重要參與力量和主體，但企業(yè)通常以市場為導(dǎo)向，以追逐利潤最大化為前提，對無利或者微利的社會事業(yè)缺乏參與的動力。黨的十六大正式提出社會管理創(chuàng)新，中央對社會組織給予了前所未有的高度重視。十七大對社會組織發(fā)展提出明確要求，十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中突出強調(diào)了社會組織的功能、地位和作用。十八大報告3次提到社會組織，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了社會組織在國家治理中的重要主體地位。十九大報告5次提到社會組織，對社會組織的期待更高，要求社會組織在新時代有新作為，發(fā)揮社會組織在協(xié)商民主、社會治理特別是包括環(huán)境保護在內(nèi)的公益性事業(yè)發(fā)展中的獨特優(yōu)勢和積極作用。在黨的引領(lǐng)下，社會組織正在逐步成長為人民學(xué)習(xí)和實踐當(dāng)家作主的重要平臺和組織形式。

統(tǒng)觀十八大以來中國特色社會主義的治理模式，在“治理”理念下，傳統(tǒng)的政府單一管理格局通過政府簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)移、以政府購買服務(wù)培育和發(fā)展社會組織、建立和完善社區(qū)居民（村民）自治制度、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等政策體系，逐步被打破，政府他治、企業(yè)自治、社會組織與政府互治的多元共治、良性互動的善治模式正在形成。十九大明確提出形成人民當(dāng)家作主、共建共治共享的社會治理格局，進一步要求政府、企業(yè)、社會組織、公民個人等多元主體實現(xiàn)有效有序地共同參與社會治理，建立良好社會秩序，共享治理成果。根據(jù)這個思路，新時代實現(xiàn)共建共治共享，重點和難點無疑是社會治理制度創(chuàng)新，建立和完善相關(guān)制度體系，特別是建立和完善公共權(quán)利行使過程中，政府與人民群眾實現(xiàn)有效有序協(xié)商互動的決策和治理機制、程序、平臺和手段。進一步完善社會組織發(fā)展壯大的法律和制度體系，使其成為人民群眾學(xué)習(xí)和實踐有序參與、承接政府轉(zhuǎn)移職能、提供公益性社會服務(wù)、激發(fā)社會活力、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要主體和載體，是新時代社會治理制度創(chuàng)新的重中之重。

加強和創(chuàng)新社會治理：重點在基層，動力來自于社區(qū)認(rèn)同

在我國，人民當(dāng)家作主主要體現(xiàn)在三個層面。立法層面，通過人民代表大會制度予以實現(xiàn)，各級人民代表特別是基層人民代表，作為黨和政府與人民群眾溝通的橋梁，肩負(fù)著自下而上反映民意、自上而下普及政策的重要作用。公共決策層面，凡涉及廣大人民群眾利益的公共事務(wù)特別是與民生緊密相關(guān)的公共事務(wù)，正在按照中央部署，通過逐步建立和完善多元協(xié)商互動的制度體系加以實現(xiàn)?；鶎又卫韺用?，凡涉及城鄉(xiāng)社區(qū)居民利益的公共事務(wù)和公益服務(wù)，主要是通過強化居民自治組織——居委會的組織建設(shè)和自治能力建設(shè)、通過購買服務(wù)培育社區(qū)公益服務(wù)類社會組織、建立社區(qū)服務(wù)站將政府公共服務(wù)下沉等政策手段，建立和完善人民當(dāng)家作主的組織平臺和制度保障。城市社區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政府公共服務(wù)平臺、社區(qū)居民自治組織、社區(qū)社會組織相互支持、相互補充、相互依托的政社合作局面。自2015年中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》以來，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進入新階段，呈現(xiàn)出與城市社區(qū)不同的一些特征。如村民更重視個人的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，也更主動地參與村委會選舉等，體現(xiàn)出人民當(dāng)家作主的意識不斷提升，但農(nóng)村社會組織特別是公益服務(wù)類社會組織嚴(yán)重不足，村民參與當(dāng)?shù)卣裆鷨栴}決策、意見表達渠道不暢等問題也比較突出。

十九大報告進一步強調(diào)社會治理的重心在基層，在城鄉(xiāng)社區(qū)，工作的重點是“社區(qū)治理體系建設(shè)”。社區(qū)治理體系建設(shè)的動力來自于哪里？即如何調(diào)動居民積極性，自覺投入社區(qū)治理體系建設(shè)中去？這是關(guān)系到社區(qū)治理成敗的關(guān)鍵，也是衡量基層治理水平、治理能力和治理成效的關(guān)鍵。自十八大以來的基層社區(qū)治理實踐表明，社區(qū)治理體系建設(shè)中首要的是培育居民社區(qū)認(rèn)同意識，只有在社區(qū)認(rèn)同基礎(chǔ)上，居民才有可能煥發(fā)出自覺參與社區(qū)治理和服務(wù)、承擔(dān)社區(qū)責(zé)任、為社區(qū)奉獻的積極性和主動性，真正以主人翁的姿態(tài)行使當(dāng)家作主權(quán)力，既積極行使權(quán)利又主動承擔(dān)義務(wù)。

社區(qū)認(rèn)同是社會認(rèn)同的微觀載體，是居民對自己所屬社區(qū)在感情和心理上的依賴，它是界定社區(qū)概念的重要標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)成社區(qū)的主要要素，更是居民進行社區(qū)建設(shè)、推動社區(qū)發(fā)展、實現(xiàn)社區(qū)治理的內(nèi)在動力。筆者認(rèn)為，社區(qū)認(rèn)同系統(tǒng)主要由社區(qū)價值系統(tǒng)、社區(qū)組織系統(tǒng)和社區(qū)福利系統(tǒng)三個子系統(tǒng)構(gòu)成。

核心價值系統(tǒng)與社區(qū)認(rèn)同聯(lián)系緊密。物質(zhì)保障是認(rèn)同的基礎(chǔ)，但物質(zhì)生活的繁榮并不會自動、必然帶來認(rèn)同，認(rèn)同需要正確的、與時俱進的核心價值系統(tǒng)指引。社區(qū)居民物質(zhì)生活的提升，也并不會自動、必然帶來社區(qū)認(rèn)同，需要在社會主義核心價值引領(lǐng)下，精心進行共同價值培育和塑造，才能形成健康的、與時俱進的、社區(qū)居民認(rèn)同的價值觀、文化傳統(tǒng)和生活習(xí)俗，實現(xiàn)社區(qū)價值認(rèn)同。

社區(qū)組織系統(tǒng)是要在社區(qū)內(nèi)正確地處理好政府、市場與社會的關(guān)系，通過職責(zé)清晰、分工明確的組織體系，解決社區(qū)居民日常生活的各種問題，滿足社區(qū)居民對政府公共服務(wù)、社會公益服務(wù)和市場多樣化服務(wù)的需求，從而對社區(qū)的各類組織及制度安排進行理解、評價，繼而萌發(fā)出認(rèn)同的情感。只有社區(qū)組織體系捋順了，才能調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和創(chuàng)造性，從而增強社區(qū)歸屬感，實現(xiàn)社區(qū)組織認(rèn)同。居民從自身利益出發(fā)，

社區(qū)福利系統(tǒng)的實質(zhì)是在社區(qū)內(nèi)進行社會資源再分配，它直接關(guān)系到社區(qū)居民獲得公共資源的渠道是否暢通、日常生活是否改善、社會交往和抗風(fēng)險能力是否增強等重要內(nèi)容。從宏觀層面看，國家在很大程度上是通過社會福利中介履行國家的責(zé)任和義務(wù)，使公民享有獲得福利的權(quán)利，增強民眾對國家的依賴和信任感，使國家的形象在個人心中清晰而神圣，這是國家認(rèn)同產(chǎn)生的過程。從微觀層面看，就是社區(qū)認(rèn)同的培育。社區(qū)福利系統(tǒng)可以有效地推動居民對社區(qū)的認(rèn)同，對社區(qū)認(rèn)同的支撐作用顯而易見。

社區(qū)中的社會關(guān)系、組織運行、生活設(shè)施、各種服務(wù)和文化娛樂活動等通過社區(qū)價值系統(tǒng)、社區(qū)滿足了人們的生理、心理和自我發(fā)展需要，人們便產(chǎn)生特殊的情感。這種具有特定人文背景的社區(qū)心理，通過個體間的相互交流，積累成社區(qū)意識。個體對社區(qū)的心理認(rèn)知，在情感和心靈深處，內(nèi)化為社區(qū)成員對本社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感；外化為具有一定文化傳統(tǒng)和人文背景的生活方式、行為方式和文化心理取向，上升為社區(qū)居民的共同意識和精神，實現(xiàn)了社區(qū)認(rèn)同。

在社區(qū)認(rèn)同系統(tǒng)構(gòu)建中，要抓住人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，按照十九大指引的方向和戰(zhàn)略部署，堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理，建立良好的社會秩序，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活。

（作者為國家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/張蕾    美編/楊玲玲

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