【摘要】深化公用事業(yè)市場化改革、提高公共管理水平迫在眉睫，這既是政府創(chuàng)新公共服務(wù)方式的歷史性變革，也是推動(dòng)公共管理根本轉(zhuǎn)型的具體實(shí)踐。因此，在新一輪的公用事業(yè)市場化改革中，應(yīng)以提升公共利益和公共服務(wù)質(zhì)量為落腳點(diǎn)，推動(dòng)監(jiān)管型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府對公用事業(yè)市場化改革的監(jiān)管，構(gòu)建合理的市場競爭體系。

【關(guān)鍵詞】公用事業(yè)  公共管理  市場化改革    【中圖分類號(hào)】F294.1    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 

公用事業(yè)運(yùn)行秩序和人們的日常生活休戚相關(guān)，是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、提升公共服務(wù)的重要保障，多數(shù)國家的公用事業(yè)主要由政府經(jīng)營管理，這不僅增加了政府的財(cái)政壓力，還降低了公用事業(yè)的運(yùn)行效率。因此，市場化改革是公用事業(yè)發(fā)展的必然趨勢，其能夠有效轉(zhuǎn)變公用事業(yè)的供給機(jī)制，通過自由市場和公私合營等多種方式滿足民眾對公共物品日益增長的需求。歷史證明，公用事業(yè)市場化改革需要高效的公共管理水平協(xié)同保障。

公用事業(yè)市場化實(shí)踐與公共管理改革的協(xié)同互動(dòng)

自改革開放以來，我國主要通過打破行政壟斷、配置多元競爭主體等方式，促進(jìn)公用事業(yè)的改革，而公共管理則相應(yīng)地從指令統(tǒng)制向規(guī)則治理和公共服務(wù)方面轉(zhuǎn)化，兩者之間通過“驅(qū)動(dòng)—狀態(tài)—反應(yīng)”的模式協(xié)同互動(dòng)。我國對公用事業(yè)市場化和公共管理體制的變革主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：

第一階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國公用事業(yè)的經(jīng)營和管理完全依賴政府，實(shí)行行政壟斷經(jīng)營與供給，使得政府和企業(yè)之間沒有明顯的界限，政府將企業(yè)作為行政管理的工具，企業(yè)沒有破產(chǎn)倒閉的壓力。這不僅給政府帶來了巨大的財(cái)政壓力，還使得公用事業(yè)未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致企業(yè)入不敷出。改革開放以后，我國積極引入外資作為現(xiàn)代化建設(shè)資金的補(bǔ)充，完善了公共事業(yè)市場化改革的相關(guān)法律政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本對公用事業(yè)進(jìn)行投資和管理，放松了對公共管理的規(guī)制。

第二階段，上世紀(jì)80年代中期，我國部分城市試圖改變公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的局面。首先，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，分割公用事業(yè)資產(chǎn)，并重組為現(xiàn)代企業(yè)制度性質(zhì)的國有控股集團(tuán)。其次，將企業(yè)投資作為公用事業(yè)投資的主體，通過市場競爭對落后的經(jīng)營管理體制進(jìn)行變革。一方面，國有控股、集團(tuán)化運(yùn)營的模式不僅使國有資本的支配范圍擴(kuò)大，還有利于國家對公用事業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管；另一方面，由于公用事業(yè)的公益性定位，使得政府財(cái)政需要對其進(jìn)行資金補(bǔ)貼，給地方政府財(cái)政帶來了巨大經(jīng)濟(jì)壓力。隨著民營經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，國家鼓勵(lì)社會(huì)資金以多種形式參與到公用事業(yè)的發(fā)展中來，共同提高公共服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

第三階段，黨的十六屆三中全會(huì)為民營資本參與公用事業(yè)的投資和管理掃清了體制性障礙，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入不對國家經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全構(gòu)成威脅的公用事業(yè)領(lǐng)域，政府對其進(jìn)行有效監(jiān)管。但由于對公用事業(yè)資產(chǎn)過度的分割和重組，導(dǎo)致經(jīng)營主體的數(shù)量過多，不僅給政府的監(jiān)管帶來了很大難度，還造成了一定程度上的資源浪費(fèi)。與此同時(shí)，由于部分項(xiàng)目經(jīng)營不善、惡性競爭等原因，導(dǎo)致收益未能達(dá)到預(yù)期效果，出現(xiàn)了逆民營化的現(xiàn)象，這一階段的公用事業(yè)市場化改革最終以失敗告終。

第四階段，由于公用事業(yè)市場化改革遭遇了逆民營化的尷尬局面，致使公用事業(yè)再次走上了國有化的回頭路，公用事業(yè)市場化改革陷入了進(jìn)退兩難的境地。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，為維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性增長、提高公用事業(yè)的運(yùn)行效率和公共服務(wù)的質(zhì)量，國家財(cái)政部和國家發(fā)改委發(fā)布了一系列政策以推進(jìn)PPP模式的頂層設(shè)計(jì)，但結(jié)果卻事與愿違。因此，政府迫切尋求提高公用事業(yè)市場化改革成效的方法。

公用事業(yè)市場化與公共管理改革協(xié)同發(fā)展的思考

公用事業(yè)市場化改革是以社會(huì)資本為投資主體，通過公私部門之間的合作滿足民眾對公共物品的需求，但隨之而來的復(fù)雜情況增加了政府的監(jiān)管難度。一方面，公用事業(yè)市場的開放會(huì)引進(jìn)大量的民間資本介入，市場資產(chǎn)的過度分割和重組破壞了市場的運(yùn)行秩序，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)嚴(yán)重，公用事業(yè)的運(yùn)行效率降低。因此，政府需要介入市場管理，穩(wěn)定公用事業(yè)的發(fā)展；另一方面，公用事業(yè)的公益性定位決定了企業(yè)要在外部約束和價(jià)格規(guī)制下運(yùn)行，否則就會(huì)引起市場壟斷，損害人民的利益。因此，這就需要政府進(jìn)行反壟斷制約，使公用事業(yè)維持其公益性的屬性。由此，公用事業(yè)市場化改革的方向只能是公私合作治理，只有這樣才能突破“馬歇爾困境”。

公用事業(yè)市場化改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程。管理體制的變革要緊跟市場化改革的階段、特征和問題。政府對民營企業(yè)的管理要做到因時(shí)而變，建立適應(yīng)于市場化改革的新型管理體制，充分肯定民營企業(yè)的市場地位。同時(shí)，打破企業(yè)對市場和信息的壟斷。協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力是民營化與競爭。公用事業(yè)市場化改革的主要內(nèi)容在于構(gòu)建合理的市場競爭體系，只有競爭才能促使企業(yè)不斷地改善和優(yōu)化。單純的民營化無法提高效率，市場競爭的缺失會(huì)產(chǎn)生扭曲的刺激機(jī)制，從而導(dǎo)致民營壟斷。公用事業(yè)市場化改革的關(guān)鍵不在于公營還是私營，而在于合理的市場競爭，只有競爭和市場化改革之間形成相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的良性競爭機(jī)制，才能提高公用事業(yè)的運(yùn)行效率。

公用事業(yè)市場化存在合理的邊界。公用事業(yè)市場化的實(shí)質(zhì)，是通過自由市場和公私合營等多種方式促進(jìn)公用事業(yè)的發(fā)展。因此，社會(huì)資本在公用事業(yè)領(lǐng)域中的經(jīng)營存在邊界。決定公用事業(yè)運(yùn)行效率的自然壟斷性業(yè)務(wù)應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本的進(jìn)入，實(shí)行公私混合所有制，形成可競爭市場格局。在不對國家經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全構(gòu)成威脅的基礎(chǔ)上，盡可能發(fā)揮市場競爭的激勵(lì)作用。

公用事業(yè)市場化需要宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)制度的改革，其涉及到政府、企業(yè)和民眾等多方面的利益主體，受法律法規(guī)、市場發(fā)展等多種因素的影響。公用事業(yè)市場化的戰(zhàn)略層、協(xié)調(diào)層和外圍層組成了一個(gè)相互制約的整體，其中，外圍層的制度條件和安排是公用事業(yè)市場化改革的關(guān)鍵因素。

深化公用事業(yè)市場化改革的具體路徑

一是提升公共利益，加快政府創(chuàng)新建設(shè)。政府創(chuàng)新不僅有利于政府治理能力的提升，還有利于經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。作為國家的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府要以構(gòu)建為民眾提供高質(zhì)量公共服務(wù)的效益作為創(chuàng)新活動(dòng)的落腳點(diǎn)，創(chuàng)造更多的公共價(jià)值。政府創(chuàng)新需要不斷地對本體框架進(jìn)行改善和發(fā)展，重視信息的相互交流和學(xué)習(xí)。同時(shí)，政府還要提高公共管理水平，實(shí)現(xiàn)市場化改革與公共管理的協(xié)同發(fā)展。

二是提高公共管理和公共服務(wù)的水平，推進(jìn)政府由監(jiān)管型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。公用事業(yè)市場化改革首先要將民眾的利益放在首要位置，以提升公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和公共利益作為改革的宗旨。一方面，強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)職能的社會(huì)化，確保民眾能夠參與政府的決策；另一方面，充分權(quán)衡各方主體的利益，堅(jiān)持公用事業(yè)的公益性原則。

三是加強(qiáng)政府監(jiān)管的系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管，有效的市場監(jiān)管為公用事業(yè)市場化和政府公共管理體制的變革提供了有力的保障。當(dāng)前，我國公用事業(yè)建設(shè)體系缺乏高效的監(jiān)管機(jī)制。因此，我國公用事業(yè)監(jiān)管體系的改革首先要立足我國的基本國情，創(chuàng)造性地學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的監(jiān)管手段和機(jī)制。制定一系列適用于我國國情和行業(yè)特征的監(jiān)管制度，推進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革。其次，盡快完善相應(yīng)的法律政策，加強(qiáng)立法和行政監(jiān)督，提升政府的監(jiān)管質(zhì)量。

綜上，在新一輪的公用事業(yè)市場化改革中，應(yīng)以提升公共利益和公共服務(wù)質(zhì)量為落腳點(diǎn)，推動(dòng)監(jiān)管型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府對公用事業(yè)市場化改革的監(jiān)管，構(gòu)建合理的市場競爭體系。

（作者為中共重慶市梁平區(qū)委黨校高級(jí)講師（副教授）、科研資政室主任）

【參考文獻(xiàn)】

①龔瑞萍、崔慈：《公共管理市場化的基層社會(huì)治理》，《上海水務(wù)》，2016年第2期。

責(zé)編/陳楠  肖晗題    美編/于珊

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