作者：韓長賦，農(nóng)業(yè)部部長

黨的十九大報告強調，完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置，是繼家庭承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習近平總書記“三農(nóng)”思想重要組成。從“兩權”分離到“三權”分置，是適應生產(chǎn)力發(fā)展、順應農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實際、繼往開來的制度變革，是改革開放以來農(nóng)村土地制度的與時俱進。

習近平總書記指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關系。2016年，習近平總書記主持中央深改小組會議，審定下發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》。黨的十九大報告進一步強調，要完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置，是繼家庭承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習近平“三農(nóng)”思想重要組成。

一、“三權”分置具有豐富的創(chuàng)新內涵

“三權”分置的演變歷程，符合生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。人民公社時期，農(nóng)村集體土地所有權和經(jīng)營權“兩權”合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。改革開放以后，農(nóng)村土地集體所有權和農(nóng)戶承包經(jīng)營權“兩權”分離，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營。黨的十八大以來，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行“三權”分置，這是農(nóng)村改革又一重大創(chuàng)新。

一是統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的問題。土地制度是國家的基礎性制度，在土地問題上要有歷史耐心。從“兩權”分離到“三權”分置，以穩(wěn)定為基礎，以放活為目標，堅持了土地集體所有權，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權，放活了土地經(jīng)營權，促進農(nóng)村資源要素合理配置，推動多種形式的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，進一步解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力。總有人認為，一家一戶搞不了現(xiàn)代化，要把承包地收回來，實行集體經(jīng)營。但回到集體統(tǒng)一經(jīng)營，這條路早已證明是走不通的。“三權”分置創(chuàng)造性地處理了變與不變的關系，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎性地位、土地承包關系的不變，來適應土地作為生產(chǎn)要素的流動、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，順應了農(nóng)民想保留承包權、又想流轉經(jīng)營權的意愿，既沒有回到人民公社歸大堆的老路，也沒有否定家庭承包經(jīng)營的基礎性地位，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化發(fā)展，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力。

二是統(tǒng)籌解決了公平與效率的問題。土地是財富之母。“兩權”分離實行農(nóng)戶平均承包土地，保障每個農(nóng)村人口基本生存發(fā)展權利，解決了十幾億人口的溫飽問題。但在土地分包過程中，不少地方實行水旱、肥瘦、遠近搭配，導致承包土地細碎化，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提升。“三權”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法，通過土地經(jīng)營權的流轉，促進經(jīng)營權的協(xié)商交換、土地整理，實現(xiàn)小塊變大塊、連片經(jīng)營；通過經(jīng)營權的流轉、托管等，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高了土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、資源利用率。

三是統(tǒng)籌解決了封閉與開放的問題。我國農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村經(jīng)濟組織內部的家庭承包方式，只有集體經(jīng)濟組織成員才有資格承包土地。在“兩權”分離制度下，土地承包經(jīng)營權在一起，誰承包誰經(jīng)營，承包者就是經(jīng)營者，承包經(jīng)營權具有一定的封閉性、排他性。“三權”分置后，實現(xiàn)了承包權和經(jīng)營權分離，承包權是成員權，在集體經(jīng)濟組織內封閉運行，保障了集體經(jīng)濟成員的合法權益；經(jīng)營權是用益物權，具有開放性、社會性。這樣一來，農(nóng)村土地可以由本村人經(jīng)營，可以將經(jīng)營權流轉給外村人，也可以流轉給城里人，實現(xiàn)了土地資源在更大范圍內優(yōu)化配置。

四是統(tǒng)籌解決了外出務工與“誰來種地”的問題。近年來，隨著大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè)，農(nóng)村青壯年勞動力大幅減少，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益持續(xù)降低，農(nóng)業(yè)勞動力兼業(yè)化、老齡化、婦女化問題突出。“三權”分置推動了土地經(jīng)營權流轉，全國2.3億農(nóng)戶中流轉土地的超過了7000萬戶，比例近30%，促進了農(nóng)村分工分業(yè)。外出務工農(nóng)民安心進城，新型職業(yè)農(nóng)民茁壯成長，農(nóng)民務工務農(nóng)各得其所，新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，解決了農(nóng)村“誰來種地”的問題。目前全國各類新型經(jīng)營主體達到270萬家，新型職業(yè)農(nóng)民超過1200萬人，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生力軍和領頭羊。

五是統(tǒng)籌解決了家庭承包與規(guī)模經(jīng)營的問題。長期以來，我國農(nóng)民“家家包地、戶戶種田”，千家萬戶的小規(guī)模分散經(jīng)營，難以適應千變萬化的大市場，也難以容納現(xiàn)代技術裝備，家庭經(jīng)營效益也難以提高。“三權”分置放活了土地經(jīng)營權，土地向種田能手、種養(yǎng)大戶集中，小規(guī)模分散經(jīng)營在減少，多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營在發(fā)展，日益成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的引領力量。目前，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉面積達到了4.6億畝，約占承包地的1/3，經(jīng)營耕地50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶，農(nóng)民合作社達到190萬個。近年來，隨著土地流轉、土地入股、土地托管等多種形式規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)業(yè)機械化加快推進，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平超過65%。