【摘要】近年來，得益于令人驚嘆的發(fā)展速度和規(guī)模，中國(guó)的國(guó)際影響力顯著增長(zhǎng)。在新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下，從主要依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展到既依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也依靠社會(huì)政策，發(fā)揮“兩條腿走路”的優(yōu)勢(shì)，中國(guó)的社會(huì)發(fā)展可以獲得新的動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)更加均衡更可持續(xù)的社會(huì)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)發(fā)展   經(jīng)濟(jì)動(dòng)力  社會(huì)政策  “一帶一路”倡議    【中圖分類號(hào)】F124    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來，中國(guó)的高速發(fā)展為世界作出了重要貢獻(xiàn)。此前，東亞地區(qū)的日本和“四小龍”（韓國(guó)、臺(tái)灣、香港和新加坡四個(gè)國(guó)家或地區(qū)）已經(jīng)取得了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成功。中國(guó)的發(fā)展帶有東亞發(fā)展型國(guó)家的一般特征，但是中國(guó)的規(guī)模更大，內(nèi)部差異性也更大，發(fā)展的條件以及面臨的挑戰(zhàn)因此有很大的不同。這是完整地理解中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展前景的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)。

中國(guó)的發(fā)展有自己的特點(diǎn)

在非西方世界，東亞是唯一的一個(gè)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的地區(qū)。主流的理論解釋是東亞地區(qū)存在一個(gè)共同的發(fā)展模式，有著發(fā)展導(dǎo)向的政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，制定發(fā)展計(jì)劃，促使經(jīng)濟(jì)起飛。研究社會(huì)政策的學(xué)者進(jìn)一步指出，東亞地區(qū)的社會(huì)政策也是發(fā)展導(dǎo)向的。和歐洲福利國(guó)家模式不同，東亞地區(qū)的政府福利支出較少，集中資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，反對(duì)投向消費(fèi)性的社會(huì)福利項(xiàng)目；和英美后來推行的新自由主義模式也不同，東亞地區(qū)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策應(yīng)該相互促進(jìn)，而不是相互對(duì)立，政府的社會(huì)支出主要集中在教育、醫(yī)療等“生產(chǎn)性”領(lǐng)域。東亞發(fā)展模式的一個(gè)顯著特征是經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一，社會(huì)發(fā)展第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)發(fā)展最重要的推動(dòng)力。工業(yè)化和城市化迅速改變了日本以及亞洲“四小龍”的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，在20世紀(jì)80、90年代，它們?cè)诮?jīng)濟(jì)和社會(huì)方面都先后達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。

中國(guó)的發(fā)展具有東亞模式的一般特征，但是又有自己的特點(diǎn)。第一個(gè)特點(diǎn)是中國(guó)既有發(fā)展，又有轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型也給發(fā)展注入了活力。中國(guó)不僅需要從以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型為以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)，也需要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型釋放了有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間和資源，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠享受改革帶來的紅利。改革過程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城市單位體制的變化給經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力。市場(chǎng)改革如何深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)怎樣與社會(huì)主義的普惠原則相結(jié)合，是中國(guó)在發(fā)展實(shí)踐中仍然面臨的重大問題。

第二個(gè)特點(diǎn)是中國(guó)地域廣闊，內(nèi)部差別很大。在理論化的東亞模式中，學(xué)者們對(duì)發(fā)展型國(guó)家的關(guān)注不區(qū)分中央和地方，但是中國(guó)的實(shí)際情況卻大不相同。中國(guó)僅僅依靠一個(gè)發(fā)展型的中央政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要發(fā)揮地方的積極性，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市等都要成為發(fā)展型政府。從積極的角度來看，中國(guó)的規(guī)模和體量是其他東亞國(guó)家和地區(qū)不具備的優(yōu)勢(shì)，這是形成龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的必要條件，使中國(guó)的發(fā)展?jié)摿Ω蟆Ｍ瑫r(shí)，地區(qū)之間的差別有助于形成不同的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，這也是其他東亞國(guó)家和地區(qū)不具備的有利條件。但是與之相伴的挑戰(zhàn)是如何處理中央—地方關(guān)系，尤其是在維護(hù)中央權(quán)威的前提下，如何發(fā)揮地方的主動(dòng)性與積極性。在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展畢竟主要依靠地方政府。地方政府如何成為發(fā)展型政府？中國(guó)在這方面積累了有用的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代以來的相關(guān)研究指出，除了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府的激勵(lì)之外，中國(guó)還充分利用了干部人事管理體制對(duì)地方政府行為的影響。這一自上而下的體制和發(fā)展導(dǎo)向的干部政績(jī)考核結(jié)合起來，促進(jìn)了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。其他發(fā)展中國(guó)家雖然國(guó)情有所不同，但是有一點(diǎn)是共同的，就是發(fā)展主要是地方現(xiàn)象。從這個(gè)角度看，中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)縣成為發(fā)展型政府的經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注和借鑒。

第三個(gè)特點(diǎn)是中國(guó)是一個(gè)大陸型國(guó)家，和日本以及亞洲“四小龍”有著根本區(qū)別。近現(xiàn)代世界的貿(mào)易體系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展由海洋型國(guó)家主導(dǎo)，日本和亞洲“四小龍”與這樣的世界體系有著很強(qiáng)的親和度。中國(guó)歷史上的威脅主要來自北方，而不是海洋，對(duì)海洋和海權(quán)的忽視是中國(guó)在近現(xiàn)代落后的主要原因。受中原文化影響相對(duì)較少的廣東和福建有著很長(zhǎng)的參與南海貿(mào)易和“下南洋”的歷史，建立了和海洋的聯(lián)系，反而順應(yīng)了世界變化的大勢(shì)。中國(guó)的對(duì)外開放始于東南沿海因此是一個(gè)必然的選擇。中國(guó)的改革開放，也可以理解為一個(gè)大陸型國(guó)家在一個(gè)海權(quán)主導(dǎo)的世界秩序中積極尋求新定位的過程。這是一個(gè)長(zhǎng)期學(xué)習(xí)和調(diào)整的過程，因此會(huì)給中國(guó)的發(fā)展不斷注入活力。

但是在沿海地區(qū)的勞動(dòng)力密集型企業(yè)面臨升級(jí)轉(zhuǎn)型的壓力之時(shí)，中國(guó)無法回避的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，內(nèi)陸地區(qū)不可能像沿海地區(qū)一樣參與海洋和海權(quán)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)全球化，它們處于這一經(jīng)濟(jì)體系的后方，而不是前沿。在這個(gè)大背景下，中國(guó)提出的“一帶一路”倡議有著非同尋常的意義。中國(guó)作為一個(gè)大陸型國(guó)家不可能完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)海洋型國(guó)家。“一帶一路”倡議兼顧了面向大陸和海洋的戰(zhàn)略，提供了一個(gè)愿景，讓中國(guó)變成一個(gè)大陸型和海洋型并重的國(guó)家，兼具兩者的優(yōu)勢(shì)。在陸上，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”為中國(guó)的中西部地區(qū)打開了通向世界經(jīng)濟(jì)的一扇門，通過鐵路等陸路交通與中亞、中東以及歐洲建立經(jīng)貿(mào)投資聯(lián)系。尤其重要的是，在“一帶一路”倡議中，中西部地區(qū)居于陸上“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的前沿，不再是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后方和腹地，戰(zhàn)略地位大有改善。這為促進(jìn)中西部地區(qū)的發(fā)展、縮小地區(qū)發(fā)展差距提供了新的可能性。

中國(guó)的社會(huì)發(fā)展需要走出新路

中國(guó)的發(fā)展既帶有東亞模式的一般特征，也由于人口規(guī)模、內(nèi)部差異、大陸型國(guó)家等結(jié)構(gòu)性和歷史性條件，存在明顯不同于東亞模式的地方。從積極的角度看，中國(guó)的潛力更大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更為持久。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中高速或者中速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將為社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力。中國(guó)的社會(huì)發(fā)展因此將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。不過，這些特點(diǎn)同時(shí)決定了與之相關(guān)的社會(huì)問題或者挑戰(zhàn)也會(huì)長(zhǎng)期存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系更為復(fù)雜。

首先，上述的結(jié)構(gòu)性和歷史性條件使得中國(guó)發(fā)展不平衡的問題更加突出。地區(qū)差距這個(gè)因素在香港和新加坡不存在，在日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)雖然存在，其程度無法與中國(guó)相比。和日本以及亞洲“四小龍”不同，中國(guó)大陸只有東南沿海地區(qū)有參與海外貿(mào)易的歷史，和海外華商有親緣地緣關(guān)系，在對(duì)外開放方面有著內(nèi)地?zé)o法比擬的區(qū)位和文化優(yōu)勢(shì)。在東亞地區(qū)，只有中國(guó)這個(gè)有著廣袤海岸線和遼闊腹地的大陸型國(guó)家面臨這樣的區(qū)域差序格局。

同時(shí)，由于中國(guó)幅員遼闊，即使是同一區(qū)域內(nèi)部也存在很大差別。已有的研究發(fā)現(xiàn)，即使是地理和地方文化接近、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平類似的地區(qū)，由于地方政府行為不同，有的堅(jiān)持發(fā)展，有的卻不思進(jìn)取，短短的一二十年之后發(fā)展差距明顯擴(kuò)大。所以，如果在日本和亞洲“四小龍”一個(gè)發(fā)展型政府就足夠的話，中國(guó)需要成千上萬的發(fā)展型政府，遍布全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市。作為現(xiàn)在的國(guó)情，中國(guó)不同層級(jí)的地方政府中，既有很多發(fā)展型政府，但也存在個(gè)別“等靠要”政府，這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡的重要原因。

其次，從比較的角度看，如果東亞模式中的發(fā)展呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)陌菪裕袊?guó)的地方競(jìng)爭(zhēng)卻導(dǎo)致了發(fā)展的包容性和排他性并存。發(fā)展型政府會(huì)抑制社會(huì)的福利需求，把有限的社會(huì)支出集中在能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域，這是東亞社會(huì)的一個(gè)普遍特征，相關(guān)研究也證實(shí)了中國(guó)地方政府存在“生產(chǎn)性投資”的傾向。但是與日本和亞洲“四小龍”不同，中國(guó)的地方政府之間存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)賽，競(jìng)賽的結(jié)果是地方發(fā)展對(duì)本地居民具有相當(dāng)?shù)陌菪?，但是?duì)外來人口表現(xiàn)出了明顯的排他性。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)雖然有激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但是導(dǎo)致了社會(huì)權(quán)利的分割和社會(huì)發(fā)展的地方化，外來人口顯然無法平等享受發(fā)展的成果。

由于人口流動(dòng)的距離更長(zhǎng)，在流入地扎根安居的難度更大，與此相關(guān)的社會(huì)問題表現(xiàn)得更加突出。主流理論認(rèn)為，在東亞社會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展關(guān)系緊密，前者是后者的主要推動(dòng)力。在不考慮流動(dòng)人口的情況下，這一說法也適用于中國(guó)。但是，中國(guó)有很龐大的流動(dòng)人口，有幾千萬的進(jìn)城務(wù)工人員把他們的孩子和老人留在農(nóng)村，由留守老人照顧留守兒童。這種安排之所以可能，固然是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的家庭價(jià)值觀猶在，農(nóng)村家庭表現(xiàn)出了很強(qiáng)的韌性，但是這樣的安排不可避免地?fù)p害了家庭的功能完整性，導(dǎo)致留守兒童和老人面臨很多眾所周知的問題，流動(dòng)的父母也付出很多生理、心理、感情、家庭和社會(huì)關(guān)系的代價(jià)。對(duì)他們來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不一定帶來社會(huì)發(fā)展。

再次，日本和亞洲“四小龍”由于規(guī)模相對(duì)較小，社會(huì)轉(zhuǎn)型相對(duì)容易，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型則要復(fù)雜得多。根據(jù)世界銀行的研究，日本在1977年完成了從中高收入國(guó)家到高收入國(guó)家的轉(zhuǎn)型，香港地區(qū)、新加坡和韓國(guó)分別在1983、1988和1995年完成轉(zhuǎn)型，也不超過10年。這些國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也很快，社會(huì)發(fā)展因此與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相隨。在日本和亞洲“四小龍”，大規(guī)模的工業(yè)化已經(jīng)足以完成城市化的轉(zhuǎn)型。相比之下，中國(guó)由于體量、內(nèi)部差異等結(jié)構(gòu)性因素，社會(huì)轉(zhuǎn)型面臨不同量級(jí)的挑戰(zhàn)。即使中國(guó)已經(jīng)變成了世界工廠，如此規(guī)模的工業(yè)化也不足以推動(dòng)中國(guó)成為一個(gè)城市社會(huì)和一個(gè)中產(chǎn)階級(jí)社會(huì)。勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開始了升級(jí)轉(zhuǎn)型，中國(guó)還有龐大的農(nóng)業(yè)人口，以及更加龐大的農(nóng)村戶籍人口。中國(guó)城市化之路還剛走到一半的時(shí)候，服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為新增就業(yè)的主要來源。中國(guó)的社會(huì)發(fā)展已經(jīng)不可能再走東亞模式的老路。

新的發(fā)展動(dòng)力何在

在新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下，中國(guó)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力何在？從主要依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展到既依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也依靠社會(huì)政策，發(fā)揮“兩條腿走路”的優(yōu)勢(shì)，中國(guó)的社會(huì)發(fā)展可以獲得新的動(dòng)力。一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力還很大，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還可以繼續(xù)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展；另一方面，社會(huì)政策對(duì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用在過去表現(xiàn)得不明顯，積極的社會(huì)政策因此有大有所為的前景。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政策“兩條腿走路”，可以推動(dòng)更加均衡也更可持續(xù)的社會(huì)發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，“一帶一路”倡議有著重大意義，對(duì)中國(guó)今后的社會(huì)發(fā)展有著雙重的影響。一方面，它能夠推動(dòng)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，和以前依靠沿海開放的時(shí)代相比，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差距可望縮小。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ?，社?huì)發(fā)展因此有望更加均衡。另一方面，跨省流動(dòng)雖然促進(jìn)了異地就業(yè)，提高了進(jìn)城務(wù)工人員的收入，但是也給他們個(gè)人和家庭帶來很多問題，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展未能有效轉(zhuǎn)化為社會(huì)發(fā)展的重要原因。中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠促進(jìn)本地就業(yè)和城市化，能夠把經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效轉(zhuǎn)化為社會(huì)發(fā)展，這一趨勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)。所以，“一帶一路”倡議通過把中國(guó)變成一個(gè)更加開放的大陸型國(guó)家，既能推動(dòng)廣大中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也能推動(dòng)它們的社會(huì)發(fā)展。

社會(huì)政策在過去是社會(huì)發(fā)展的一條短腿，既有認(rèn)識(shí)上的原因，也有體制機(jī)制方面的原因。認(rèn)識(shí)上的局限表現(xiàn)在把社會(huì)政策與高福利陷阱等同起來，不僅高估了中國(guó)的福利支出水平，尤其是忽視了社會(huì)政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面的積極作用。體制機(jī)制方面的局限表現(xiàn)在地方政府間競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域的投入總量不足，分配效果不好。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，很多地方政府對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策的支持力度不夠。這是為什么政府的教育投入占GDP的比重在2012年以前長(zhǎng)期達(dá)不到4%的目標(biāo)。除了眾所周知的地區(qū)差距之外，即使是在同一個(gè)縣或區(qū)，已有的研究也發(fā)現(xiàn)教育投入在校際之間存在很大差距。發(fā)展型的社會(huì)政策很重視的另外一個(gè)領(lǐng)域是醫(yī)療，醫(yī)療的可獲得性以及可負(fù)擔(dān)性會(huì)影響到社會(huì)整體的健康水平和生產(chǎn)力。中國(guó)的醫(yī)療改革在這些方面還任重道遠(yuǎn)。社會(huì)政策學(xué)界已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人力資源和人才資源至關(guān)重要，制定和實(shí)施“社會(huì)投資”型的社會(huì)政策乃是大勢(shì)所趨。即使是按照發(fā)展型社會(huì)政策的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)還有較大的努力空間。農(nóng)村地區(qū)的兒童貧困問題、中小學(xué)的輟學(xué)問題依然存在，不加以解決，勢(shì)必會(huì)影響中國(guó)的發(fā)展前景。

中國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)中高收入的國(guó)家，為了繼續(xù)保持崛起的動(dòng)力和勢(shì)頭，需要邁好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政策這“兩條腿”，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和低收入群體參與發(fā)展的機(jī)會(huì)，提升全社會(huì)參與發(fā)展的能力，取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的雙贏。

（作者為新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所資深研究員）

責(zé)編/孫垚    美編/楊玲玲

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