【摘要】北宋全面建立了文官政治，大量文人通過科舉走入仕途，加之恩蔭補官的泛濫，冗官現(xiàn)象日益突出。對此，宋朝統(tǒng)治者采取了一些措施加以治理，以銓試法為代表的吏治改革對官員選拔、入仕者素質和行政能力的提高大有裨益，在一定程度上緩解了冗官冗員的局面。雖然這些舉措不能從根本上解決問題，但北宋對冗官現(xiàn)象的治理，為后世的吏治改革提供了一些有益借鑒。

【關鍵詞】北宋  冗官  蔭補  銓試    【中圖分類號】K244    【文獻標識碼】A

鑒于唐末五代的歷史教訓，北宋“崇文抑武”，確立了文官政治，建立了一套比前代更為嚴密的從中央到地方的各級行政機構進行國家治理，經(jīng)濟文化的發(fā)展水平遠超前代，但北宋的冗官現(xiàn)象也成為當時一個突出的政治問題。對此，宋朝統(tǒng)治者也采取了一些措施，力圖緩解這一局面。

北宋時期，冗官問題日益突出

北宋建立之初對后周及各個割據(jù)政權的官員多有留用，出現(xiàn)了官吏隊伍紊亂的局面。其后宋太祖對此進行整頓，并于開寶三年（970）下詔：“吏員猥多，難以求其治，俸祿鮮薄，未可責以廉。與其冗員而重費，不若省官而益俸。”要求按各州縣的人口數(shù)量來確定官吏的額數(shù)，差減其員，而保留的官吏每月增加俸給5千。據(jù)包拯在仁宗皇祐元年（1049）的一個奏章中說：“（真宗）景德、祥符中，文武官總九千七百八十五員。今內外官屬總一萬七千三百余員，其未授差遣京官、使臣及守選人不在數(shù)內。較之先朝，才四十余年，已逾一倍多矣。”

真宗時期不到萬人的官員總數(shù)，還談不上冗官問題。到了仁宗時期，官員總數(shù)已是真宗時的一倍以上，冗官問題開始凸顯。英宗治平時增為24000余員，至哲宗元祐時文武官吏為28000余員。北宋徽宗年間冗官問題更為突出，政和二年（1112）官員總數(shù)為43000余員，宣和元年（1119）又增加為48000余員。仁宗以后，就不斷有大臣對此發(fā)出警示，并要求進行改革。歐陽修指出：“方今天下凋敝，公私急困，全由官吏冗濫者多。”范仲淹認為：“今百姓貧困，冗官至多，授任既輕，政事不舉，俸祿既廣，刻剝不暇。”蘇軾也稱：“自本朝以來，官冗之弊，未有如今日者也。”宋仁宗也曾詔令群臣“博講厲害，以求省官之策”。慶歷新政和王安石變法時期都曾對此進行改革，但都未能起到明顯的作用。

北宋的科舉制經(jīng)過改革之后，面向全社會開放，由此形成了人數(shù)眾多的文官集團

宋代的官員選拔主要有科舉、蔭補、攝署、流外、從軍等方式，其中科舉與蔭補是宋代官吏入仕的主要途徑。北宋開國之初，政府采取了一系列措施對隋唐時期的科舉制進行了全面改革，建立了彌封、謄錄、別頭試、鎖院、殿試等制度，使文官選拔錄用有了一個操作性很強的客觀標準，基本上保障了文官選拔的公平與公正，排除了權貴對科舉取士過程的干預，使得門閥政治再也不可能產生。北宋的科舉制經(jīng)過改革之后，面向全社會開放，取士不問家世，擴大錄取名額。

唐代科舉錄取名額很少，每年錄取的及第進士不過三十名左右，有時甚至只有數(shù)人。宋太祖在位的16年里舉行了15次科考，總共所取進士和諸科合計不到1000人。宋太宗增加取士人數(shù)，每榜取士常達數(shù)百人，淳化三年（992）一榜就取進士353人、諸科964人，共計1317人，超過了太祖朝科舉取士的總和。宋英宗規(guī)定三年舉行一次科舉考試，每次取進士300人，諸科錄取人數(shù)不得超過進士人數(shù)。據(jù)學者統(tǒng)計，北宋科舉共取正奏名進士為19628人，諸科16772人，合計為36395人。唐朝進士還要經(jīng)過吏部的考試才可授官，而宋代中進士后立即可以出仕，中高級官員主要從進士中產生，北宋宰相72人，進士出身者就有63人。

北宋對科舉制度的改革將大量飽受儒家經(jīng)史教育的文官充實到各級官府，形成了人數(shù)眾多的文官集團，在歷史上第一次建立起了文官治國的體制。宋代官僚隊伍的構成發(fā)生了前所未有的變化，科舉出身者中的很多人來自于非官宦家庭或低級官僚家庭，這使政權獲得了更廣泛的支持，并且有利于社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟文化的發(fā)展。

此外，為了激勵更多士人應舉，北宋在科舉考試中采用“特奏名”制度，即士子應省試或殿試多次不第，達到一定年齡和舉數(shù)后，可以直接參加殿試，授予“特奏名”進士或諸科功名，并給予初等官待遇。北宋科舉共取“特奏名”23635人，這是一個相當龐大的群體，“特奏名”出仕者大多行政能力低下，與冗官現(xiàn)象的發(fā)展有著直接關系，因而受到時人的批評。

導致冗官大量產生的最主要因素是恩蔭補官

蔭補在北宋有恩蔭、恩補、任子、奏補、門蔭、蔭子等稱謂，是朝廷根據(jù)官員的品階和職務高低授予其子弟或親屬甚至門客官銜或差遣（實際職務）的制度。

宋代繼承了以前歷代所實行過的恩蔭補官制度。恩蔭制度作為世襲為官的一種表現(xiàn)形式，并非北宋所獨有，在古代中國乃至世界各國歷史早期，都經(jīng)歷過世襲為官的歷程。秦漢以后雖然否定了先秦時期的世卿世祿制，但漢代實行“任子制”，二千石的高官子弟可以憑借父輩權位做官。魏晉時期的九品中正制，實際也成為門閥把持選舉的工具，門閥士族子弟因其家族背景，可以坐致公卿。唐朝的門蔭制度，高官之后也可憑蔭入仕。

與漢唐相比，北宋蔭補出仕者的人數(shù)大為增加。宋太祖規(guī)定，五品以上的文武官員都可以蔭子弟。宋真宗時形成了比較固定的蔭補制度。北宋的蔭補有各種名目，如大禮蔭補，即每三年舉行一次的郊祀（京城郊外大祭祀）時，宰相和執(zhí)政官可蔭補本宗、異姓、門客、醫(yī)生各一人；東宮三師、三少到諫議大夫，可蔭補本宗一人；寺、監(jiān)長貳到左右司諫、開封府少尹，蔭補子或孫一人。圣節(jié)（皇帝的生日）蔭補，五品以上官可以蔭補一人?；屎笫a補親屬二人，諸妃蔭補親屬一人，公主的丈夫蔭補親屬一人。官員致仕（退休），郎中以上官可蔭補子或弟、侄一人為官，稱為致仕蔭補。此外，還有遺表蔭補、死事蔭補、特恩蔭補以及宗室授官等。皇帝即位、改元、公主生日、皇后逝世等情況下，皇帝均可下詔特恩蔭官。宋徽宗政和六年（1116）的郊恩奏補就有1460人。有學者統(tǒng)計，宋代每年通過恩蔭補官者不下500人，要遠遠多于科舉每年平均取士的361人。范仲淹在慶歷新政中指出，“每歲奏薦，積成冗官，假有任學士以上官經(jīng)二十年者，則一家兄弟子孫出京官二十人，仍接次升朝，此濫進之極也”。對此，清代趙翼評價說：“蔭子固朝廷惠下之典，然未有如宋代之濫者。”可見蔭補制給宋代政治帶來的負面影響。

北宋蔭補制度與漢唐相比有明顯的變化，漢代的任子及唐朝的門蔭所蔭補的人數(shù)少，但升遷很快。唐朝權貴子弟經(jīng)“門蔭”入仕者有六七十人位至宰相，甚至有數(shù)十家祖孫、父子、兄弟相繼居相位。宋代因蔭補入仕者所補品階很低，宋神宗元豐以后，蔭補的最高品階也只是從八品。而且一般只能擔任遠小州縣最低級的監(jiān)當、主簿、縣尉等職務，升遷很難，做高官者甚少，在國家政治活動中的作用已經(jīng)遠遠不能與漢唐相比。

科舉制與蔭補制度是矛盾的，二者之所以能夠并存，與北宋君主所采用的籠絡官員的措施有關。北宋的佑文政策造就了龐大的文官集團，出現(xiàn)了皇帝與士大夫共天下的局面，君主為了取得官僚集團的支持，放寬了恩蔭的范圍和數(shù)額，利用賞賜官位換取官僚集團的忠誠，這是造成北宋官員總人數(shù)直接上升的主要原因。中高層官僚成為蔭補制度最主要的受益者，他們的子孫即使不能在科舉中勝出，也能夠因自己的官位入仕，盡管職務很低，卻也得到了生活保障。所以盡管一些大臣包括范仲淹這樣的名人，要求對蔭補加以限制，然而并不主張完全將其廢除，因為蔭補制與龐大的官僚集團利益與共，這成為北宋官冗之弊難以疏解的一個最根本原因。

銓試法的頒布與改革對官員選拔、入仕者素質和行政能力的提高大有裨益，是宋代吏治改革的重要成果

蔭補太濫是造成北宋冗官問題的最主要原因，這在當時成為有識之士的共識。宋仁宗慶歷新政的領軍人物范仲淹在《答手詔條陳十事》中的第二項“抑僥幸”，即是針對恩蔭問題提出的應對方案，要求對恩蔭補官的資歷、時間、人數(shù)、所補官階等進行限制，以減少恩蔭人數(shù)。但由于慶歷新政觸及官僚利益，不到一年就終止了，并未達到預期目的。

王安石在熙寧、元豐變法時期也高度重視冗官問題的解決。他指出，冗官泛濫的一個原因是宗室為官者眾，變法首先從宗室制度改革開始，規(guī)定宗室袒免親（五服之外）不再賜名授官，只許令應舉，裁撤了部分由皇親國戚原因造成的冗官。但他為推行變法又增加了一些新的機構，這就增加了官員的人數(shù)，甚至為了減少變法的阻力，對有俸無事的“宮觀官”也不再限制數(shù)量?？傮w上看，裁汰冗員沒有起到實質性的作用。

冗官問題不僅增加了國家的財政負擔，還存在一個嚴重問題，那就是蔭補入仕者中的多數(shù)人平日生活優(yōu)裕、不思進取、素質低下、缺乏行政能力。宋太祖對此有著清醒的認識：“貴家子弟，惟知飲酒彈琵琶耳，安知民間疾苦！”所以解決冗官問題實際面臨兩個任務：一是減少蔭補人數(shù)，防止冗官數(shù)量的激增。慶歷新政和王安石變法都曾經(jīng)裁減過恩蔭任子的人數(shù)，仁宗嘉祐元年（1056），在一些大臣不斷上疏請求減少恩蔭人數(shù)以去冗官之弊的情況下，仁宗罷圣節(jié)奏蔭，減少了部分高官的蔭補子弟人數(shù)。二是提高蔭補入仕者的素質和行政能力。主要措施是對蔭補人進行出官考試，考試合格者方可授以實際職務。這一考試稱為銓試，又稱出官試。宋代職官任用制度有官、職、差遣的區(qū)分：官指正官或本官，又稱階官或寄祿官；職是指館閣中的官職，是授予高級官員的清高頭銜；差遣才是官員擔任的實際職務。僅有官的身份而不擔任實際職務（即差遣）者不能領取俸祿。

在北宋前期，獲得蔭補資格后，朝廷進行簡單考試就能授予差遣（實職）。真宗時期蔭補人數(shù)大增，大中祥符二年（1009），詔令規(guī)定蔭補出身人需入國子監(jiān)學習，年滿二十五歲經(jīng)考試合格后方可授予實際職務。慶歷三年（1043）十一月，頒布了蔭補人出官試的立法，即銓試法，規(guī)定了考試對象、內容、方法以及考試后的錄用等細則。確定蔭補人選年齡在25歲以上，考試詩賦或經(jīng)義合格，方可出官。如果不參加考試則“永不預選”，即不得授以實際職務（差遣）。銓試法的頒行可謂意義重大、影響深遠，“自敕下之后，天下士大夫之子弟莫不靡然向風，篤于為學”，激發(fā)了官僚后代的學習熱情。這是慶歷新政吏治改革的一個重大成果。

慶歷新政失敗之后，銓試法也被廢止。監(jiān)察御史包拯對此堅決反對，他指出，這將使“務學者日以怠惰，一旦俾臨民蒞政，懵然于其間，不知治道之所出”。銓試法在停用兩月之后又得以恢復。但將以前考試不合格就不授予實職的規(guī)定改為40歲以上的蔭補人考試不合格者，可以依舊格讀律出官。

王安石變法對銓試法進行了改革，這主要體現(xiàn)在銓試的重要性進一步增強，廢除以前在恩赦等特殊情況下的恩例免試，一律以成績的高下依次授以實職。神宗熙寧二年（1069）制定了宗室出官法，規(guī)定宗室子弟出官，也要參加考試。熙寧四年（1071）規(guī)定，銓試不再考試詩賦，而是代之以試斷公案、時議或律義，也就是考試政治法律知識，這對官員從政解決實際問題大有裨益，提高了官員的從政能力。熙寧年間所確立的蔭補人的出官試，基本上被后來的宋代統(tǒng)治者所繼承并不斷發(fā)展。

綜上所述，北宋實行文官政治，君主出于對官僚集團的籠絡而繼承了以前歷代都實行過的蔭補制度，蔭補人數(shù)眾多，成為北宋冗官問題嚴重的主要原因。慶歷新政和王安石變法的主要措施是減少蔭補人數(shù)，制定銓試法，對蔭補出身者進行考試，以考試成績的高下授以蔭補人實職。銓試制度在慶歷新政和王安石變法時期得以確立和完善，對提高蔭補入仕者的文化素質和從政能力意義重大，成為一項影響深遠的重要國策，對于緩解冗官問題起到了一定的作用，也為后世的吏治改革提供了一些有益借鑒。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導）

【注：本文系國家社科基金項目“宋代地方政府權力制衡機制研究”（項目編號：17BZZ088）的階段性研究成果】

【參考文獻】

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②朱瑞熙：《中國政治制度通史》（第6卷《宋代》），北京：人民出版社，1996年。

③苗書梅：《宋代官員選任和管理制度》，開封：河南大學出版社，1996年。

責編/王妍卓    美編/宋揚

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