2016年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到57%，已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后期。如何完善城市管理體系，提高城市管理能力，解決好城市管理中存在的突出矛盾和問(wèn)題，是現(xiàn)代城市建設(shè)面臨的一道難題。

城市管理“一刀切”問(wèn)題由來(lái)已久

改革開(kāi)放后，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市問(wèn)題日益增多，各地不斷加強(qiáng)城市管理工作，城市面貌大為改觀。但長(zhǎng)期以來(lái)，也有一些城市管理問(wèn)題久拖不決，既有發(fā)展的階段性問(wèn)題、體制機(jī)制的問(wèn)題、管理理念的問(wèn)題，也有行政文化的問(wèn)題。其中一個(gè)重要原因就是管理者忽視管理對(duì)象的差異性、社會(huì)實(shí)踐的豐富性、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，理念上有偏差、思路上有錯(cuò)位，在城市管理中存在“一言堂”“一刀切”“齊步走”的現(xiàn)象。

從歷史的向度看，改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和戶籍政策的松動(dòng)，客觀上加速了人口的自由流動(dòng)，城市也進(jìn)入了快速發(fā)展期，城市化進(jìn)程加快。但城市管理準(zhǔn)備不足，各項(xiàng)管理疲于應(yīng)付，給“一刀切”問(wèn)題的出現(xiàn)提供了生長(zhǎng)空間。一些基層地區(qū)罔顧國(guó)情社情，快速上馬“形象工程”“政績(jī)工程”，以“統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)”推動(dòng)城市建設(shè)和城市管理，個(gè)別城市甚至提出建設(shè)“無(wú)攤販城市”，試圖“跑步”建成現(xiàn)代化城市。經(jīng)過(guò)幾十年的實(shí)踐，城市管理確實(shí)取得了不少成績(jī)，城市的整體形象是好了，不過(guò)表面的光鮮并沒(méi)有減少城市管理者的困惑和苦惱，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)“管”而不重視“理”，強(qiáng)調(diào)“堵”而不重視“疏”，積累了大量社會(huì)問(wèn)題。

從現(xiàn)實(shí)的角度看，之所以采取“一刀切”，有諸多原因。有些是因?yàn)橛?ldquo;指揮棒”，層層考核，層層加碼。很多問(wèn)題，整治可能造成游商、攤販生活困難；不整治則會(huì)影響市容，甚至影響考核指標(biāo)；整治不當(dāng)，輿論指責(zé)，政府追責(zé)；靠作思想工作，效率又大打折扣。所以，在管和不管之間，基層管理者經(jīng)常有困惑，但必須作出選擇。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，基層管理者也有無(wú)奈之處。有些是因?yàn)橛?ldquo;危機(jī)感”，如果某個(gè)地方出現(xiàn)公共安全事件，那么其他地方為了避免類似事情發(fā)生，會(huì)果斷采取措施，簡(jiǎn)單粗暴地終止一切類似活動(dòng)或項(xiàng)目。之所以這樣做，一是風(fēng)險(xiǎn)不確定情況下的應(yīng)對(duì)能力不足，二是傳統(tǒng)執(zhí)法的慣性使然。還有些是因?yàn)?ldquo;長(zhǎng)官意識(shí)”，管理者在城市“評(píng)優(yōu)評(píng)先”等事情上草率急躁，急于見(jiàn)政績(jī)、見(jiàn)效果，要求“一切活動(dòng)聽(tīng)指揮，所有工作圍著轉(zhuǎn)”，一定程度上忽略了百姓的實(shí)際需求，妨礙了商業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)。

從制度的維度看，改革開(kāi)放早期，中國(guó)對(duì)快速城市化所帶來(lái)的問(wèn)題始料未及。城市管理相關(guān)的法律法規(guī)不健全，讓城市管理陷入“打補(bǔ)丁”式的被動(dòng)局面。有些地方城市管理部門(mén)長(zhǎng)期沿襲過(guò)去常用的行政管理方式，采取運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、集中式管理，從而產(chǎn)生大量短期行為。工商、環(huán)保、衛(wèi)生、質(zhì)檢、交通等行政部門(mén)各自獨(dú)立行政執(zhí)法，職能交叉，權(quán)力又缺乏有效制約。具體操作上常常陷入“拆東墻補(bǔ)西墻”“按下葫蘆浮起瓢”的窘境，導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、被動(dòng)執(zhí)法，效率低下。個(gè)別管理者專業(yè)化水平較低、素質(zhì)較差，“七八個(gè)大蓋帽，管不住一頂破草帽”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，甚至在極端情況下出現(xiàn)暴力執(zhí)法現(xiàn)象。

“一刀切”背后的懶政邏輯。一些城市舉全市（區(qū)）之力，在城市管理思路上追求“短平快”“穩(wěn)準(zhǔn)狠”“高大上”，在具體執(zhí)行中“囫圇吞棗”，由此必然會(huì)出現(xiàn)“一刀切”問(wèn)題，諸如暴力執(zhí)法、集中整治等令群眾嘖有煩言。“一刀切”的主要做法是“禁”“罰”“拖”。一些城市為了提升城市形象，采取“禁摩、禁電、禁三輪”的“三禁”政策。但是，摩托車(chē)方便、電瓶車(chē)環(huán)保、三輪車(chē)實(shí)用，對(duì)于普通老百姓而言，這都和生活、出行息息相關(guān)，說(shuō)禁就禁，豈不過(guò)于隨意？有沒(méi)有考慮老百姓權(quán)益？從“一刀切”式的禁令來(lái)看，它的效果并沒(méi)有受到市民認(rèn)可，反而遭到了吐槽、質(zhì)疑。有些城市在管理中“以罰代管”，管理方式簡(jiǎn)單粗暴，結(jié)果罰款不僅沒(méi)有解決問(wèn)題，還徒增了老百姓對(duì)政府公共服務(wù)職能履行不力的怨氣。還有的是在管理問(wèn)題上奉行“拖”字訣，對(duì)工作敷衍塞責(zé)，把不想作為叫“按慣例”，把不愿履責(zé)叫“不能破例”，把不敢擔(dān)當(dāng)叫“沒(méi)有先例”，于是就出現(xiàn)群眾共同呼吁的管理問(wèn)題無(wú)人問(wèn)津、“流動(dòng)擺攤”經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目辦證辦照難等一系列難題。

現(xiàn)代城市管理要張弛有度

社會(huì)要穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，城市要有序，市民要生存，面對(duì)不同的價(jià)值取向，很難作簡(jiǎn)單的取舍。要擺脫目前的執(zhí)法困境，必須對(duì)城市管理和綜合執(zhí)法進(jìn)行全方位的思考，在現(xiàn)代城市管理中把握好幾個(gè)“度”。

第一，把握好力度與尺度的關(guān)系。一段時(shí)間以來(lái)，城市管理不可謂不嚴(yán)，力度不可謂不大，但“小攤販”為什么屢禁不止，矛盾反而愈演愈烈？一個(gè)重要的原因就是沒(méi)有把握好力度和尺度。如果城管以取締、沒(méi)收、罰款等方式切斷流動(dòng)攤販賴以生存的“飯碗”，必然導(dǎo)致這部分人為生存而抗?fàn)帲?ldquo;拼命保飯碗”與“粗暴執(zhí)法”的矛盾將難以調(diào)和。問(wèn)題的核心在于，僅有力度而不注意尺度，只顧行政效率、考核指標(biāo)而忽視群眾利益的行動(dòng)，必然會(huì)事與愿違、事倍功半。城市管理的要旨不是限制、取消和擠壓，而是共享、服務(wù)和開(kāi)放，是在不損害公共利益前提下的有序化、規(guī)范化、法治化。也就是說(shuō)，管理的力度要和服務(wù)的力度相協(xié)調(diào)，在加大服務(wù)力度的同時(shí)把握好管理的尺度。

第二，把握好強(qiáng)度與效度的關(guān)系。如何把握強(qiáng)度，如何衡量效度？這是城市能否和諧有序的重要因素。我們常?？吹?，一些城市投入大量人力、財(cái)力、物力用于城市管理，可效果卻不盡如人意。頻繁執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法最后都成了無(wú)效執(zhí)法。歸根結(jié)底，就是沒(méi)有實(shí)事求是地看待分析問(wèn)題。小攤小販有著很強(qiáng)生命力，起碼說(shuō)明三個(gè)問(wèn)題：一是制度成本高，辦證難、收費(fèi)貴、限制多；二是有廣泛的市場(chǎng)需求；三是無(wú)證的機(jī)會(huì)成本小于辦證的機(jī)會(huì)成本。城市的整潔、文明，管理效果的提升要協(xié)調(diào)好增加就業(yè)、提供便民服務(wù)和滿足不同層次消費(fèi)需求這幾者之間的關(guān)系。只有在城市管理過(guò)程中變“堵”為“疏”，更加關(guān)注效度和滿意度，才能真正在科學(xué)執(zhí)法中根治城市管理難題。

第三，把握好態(tài)度與溫度的關(guān)系。一些地方在城市管理上態(tài)度堅(jiān)決、要求很?chē)?yán)，提出“堅(jiān)決打贏城市管理保衛(wèi)戰(zhàn)”之類的口號(hào)，且不問(wèn)怎么打，從字面意思很容易讓人聯(lián)想：這是不是要把人民群眾對(duì)立起來(lái)搞階級(jí)斗爭(zhēng)？顯然，這種提法既沒(méi)有平等思想，也沒(méi)有服務(wù)意識(shí)，不免讓人產(chǎn)生只唯上不唯實(shí)，按長(zhǎng)官意志辦事的質(zhì)疑。在一些城市，無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)被明令禁止，這顯示了政府的明確態(tài)度，但缺少的是溫情、信任和溫度。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，管理者既要關(guān)注市場(chǎng)、績(jī)效，又要關(guān)注法律、行政執(zhí)法準(zhǔn)則、職業(yè)道德，更重要的是關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、公民利益。因此，需要管理者做的就是采取更合理的舉措，既方便群眾生活，又彰顯法度權(quán)威，構(gòu)建公私之間和市民之間的信任與合作關(guān)系。

（作者分別為中共中央黨校社會(huì)學(xué)教研室主任、教授；中共江蘇省無(wú)錫市委黨校副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①劉新平：《城市管理到底靠什么》，新華網(wǎng)，2016年9月20日。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。