國務(wù)院發(fā)布的《無證無照經(jīng)營查處辦法》（以下簡稱《辦法》），已于2017年10月1日起施行。與此同時，國務(wù)院于2003年1月制定并實行的《無照經(jīng)營查處取締辦法》（以下簡稱《取締辦法》）退出歷史舞臺。《辦法》按照推進“放管服”改革的要求，限定無證無照經(jīng)營的查處范圍，做到“該管的管住，該放的放開”，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造更加寬松的制度環(huán)境。

“城市病”的產(chǎn)生要求加強城市管理

從18世紀工業(yè)革命以來，社區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)了城市化趨勢。城市化是城市文明在整個社會生活中的擴張，也是一個社會現(xiàn)代化的變遷過程。城市化過程包括三個相互作用的方面：第一，人口向城市社區(qū)集中，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘣龃?；第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)型向工業(yè)型轉(zhuǎn)變；第三，社會生活向城市型轉(zhuǎn)變，血緣和親緣關(guān)系削弱，業(yè)緣關(guān)系不斷強化。這三方面作用的結(jié)果是城市數(shù)量增加、城市人口和用地規(guī)模不斷擴大。

城市化在提高經(jīng)濟效益、推動社會現(xiàn)代化的同時，也帶來了一些社會問題，加劇了原本存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾。在城市化過程中或?qū)崿F(xiàn)城市化以后出現(xiàn)的社會、經(jīng)濟、心理、環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)等方面的問題，社會學(xué)者把它們統(tǒng)稱為“城市病”。

“城市病”是城市化過程中不可避免的社會現(xiàn)象，也是城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題，是“發(fā)展病”，發(fā)展中的問題必須靠發(fā)展來解決。要加強城市發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃和合理布局，盡可能預(yù)防城市交通擁堵、資源緊張、環(huán)境惡化等“城市病”；要加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進基本公共服務(wù)均等化，以緩解城市“公共品”供給不足和分配不公問題；要加強城市社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮城市社區(qū)居民自治組織以及社區(qū)其他社會組織等在治理“城市病”中的積極作用；要著力打破城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部雙重“二元結(jié)構(gòu)”，為治理“城市病”創(chuàng)造更好的社會環(huán)境條件；還要加強城市治理的法律法規(guī)和制度建設(shè)，為治理“城市病”提供科學(xué)有效和規(guī)范的法律法規(guī)和政策遵循。

“牛皮癬”和無證無照經(jīng)營是我國城市的兩大“頑癥”

在我國快速的城市化進程中，不僅西方發(fā)達國家曾經(jīng)出現(xiàn)的“城市病”在我國出現(xiàn)了，一些發(fā)展中國家正在經(jīng)歷的“城市病”也在我們國家出現(xiàn)了，在其他國家是歷時態(tài)的問題，在我們國家現(xiàn)階段則呈現(xiàn)為共時態(tài)的問題。也就是說，在其他國家，尤其是發(fā)達國家不同發(fā)展階段面臨的“城市病”，在我們國家卻往往是同時出現(xiàn)的，因而我們面對的問題更為嚴峻，解決這些問題的難度更大。

在眾多的“城市病”中，有兩個是長期困擾我國城市管理者和城市居民的老大難問題，且至今沒有完全解決，一是“牛皮癬”問題，二是無證無照經(jīng)營問題。

城市“牛皮癬”是人們形容城市車站、街道等公共場所非法張貼或涂寫的小廣告。城市“牛皮癬”中，有些是發(fā)布諸如房屋租賃、家政服務(wù)等信息，但更多的小廣告則是如辦證刻章等虛假、欺騙類的信息，這類小廣告廣泛張貼于城中村、小街小巷等各類流動人口比較集中居住和出入的區(qū)域，也是具有社會危害性的一類小廣告。多年來，治理小廣告這一城市“牛皮癬”頑癥，一直是城市管理部門尤其是城市環(huán)衛(wèi)部門十分頭痛的事情。小廣告難以祛除，費了很大功夫剛剛清理掉，馬上就會翻新，就像難以根治的牛皮癬病癥一樣反反復(fù)復(fù)，得不到根治。

而無證無照經(jīng)營問題，是困擾我國城市管理者的另一個難題。實際上，在自然經(jīng)濟時代，那些肩挑蔬菜、水果、日用雜貨的小商小販游走大街小巷，在滿足市民需求的同時，也構(gòu)成了城市一道亮麗的風(fēng)景。“賣糖葫蘆”“磨剪刀”“修鞋補衣服”之類的叫賣聲，至今也是許多年長的人們兒時的記憶。在自然經(jīng)濟條件下，這些走街串巷的小商小販的經(jīng)營活動，是無需“證”和“照”的。隨著城市化的快速推進和市場經(jīng)濟的發(fā)展，一方面要方便市民生活，保障市民日常生活的需要，另一方面也要維護城市的市場秩序和環(huán)境衛(wèi)生，因而必須對小商小販的經(jīng)營活動進行適當(dāng)規(guī)范。在我國，最主要的規(guī)范手段就是“照”和“證”，即工商行政管理部門依據(jù)國家法律法規(guī)和政策頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，國家相關(guān)行政部門依據(jù)國家法律法規(guī)和政策頒發(fā)許可證或者其他批準文件。

我國之前實行的《取締辦法》，是國務(wù)院2003年1月發(fā)布的?！度【嗈k法》針對的是當(dāng)時無證無照經(jīng)營活動突出的“五小”問題，但在實際執(zhí)行中出現(xiàn)了執(zhí)法擴大化問題，把涉及市民日常生活的小商小販經(jīng)營活動等，一概納入到無照經(jīng)營取締范圍，對其采取“一刀切”取締的簡單化執(zhí)法，顯然是不適當(dāng)?shù)?。無證無照經(jīng)營的小商小販因為其社會影響并不大，事實上還存在滿足市民日常生活需求的積極一面，因而執(zhí)法者平時也可能“睜一只眼閉一只眼”、不管不問。種種現(xiàn)象表明，原有的《取締辦法》已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。所以，要充分鞏固改革成果，構(gòu)建良好的市場秩序，進一步激發(fā)市場活力，就必須修改完善《取締辦法》，調(diào)整相關(guān)政策規(guī)定。

改“堵”為“疏”的城市管理創(chuàng)新

2017年10月1日起施行的《無證無照經(jīng)營查處辦法》最突出的亮點是對無證無照經(jīng)營行為作出合理的區(qū)分，明確地界定某些不受查處的無證無照經(jīng)營行為，彰顯了我國城市治理從機械式的封堵、管制，向人性化的疏導(dǎo)、服務(wù)轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)了政府部門監(jiān)管思維和監(jiān)管方式的創(chuàng)新。相對于原來的《取締辦法》，《無證無照經(jīng)營查處辦法》有幾個突出的亮點。

一是進一步放寬不屬于無證無照的經(jīng)營活動范圍。同《取締辦法》相比，除了“銷售農(nóng)副產(chǎn)品”之外，又多了“日常生活用品”和“便民勞務(wù)活動”。實際上，對城鎮(zhèn)居民來講，方便購買農(nóng)副產(chǎn)品，特別是方便買到新鮮的蔬菜很重要，但能夠方便買到日常生活用品、能夠方便地接受所需要的便民服務(wù)也很重要，都是日常生活不可或缺的需求。放寬不屬于無證無照的經(jīng)營活動范圍之后，那些從事相關(guān)經(jīng)營活動的小商小販，也可以擁有一個合法的身份，不必再提心吊膽，甚至被城管追得東奔西跑了。這樣的“放寬”，無疑更人性化，更科學(xué)合理，也更符合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況。

二是避免一概取締的簡單化執(zhí)法?！掇k法》強調(diào)督促、引導(dǎo)，調(diào)節(jié)管控力度，避免一概取締的簡單化執(zhí)法。相關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)堅持查處與引導(dǎo)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合的原則，對符合辦理證照法定條件，且經(jīng)營者有繼續(xù)經(jīng)營意愿的，應(yīng)當(dāng)督促、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)證照。對法律、行政法規(guī)對于處罰沒有明確規(guī)定的無照經(jīng)營行為，鑒于其社會危害性不大，《辦法》適當(dāng)減輕經(jīng)營者的法律責(zé)任，不再沒收其工具，并降低了罰款數(shù)額。這樣的規(guī)定，取代了以往不加區(qū)分、一概取締的簡單化做法，對小商小販有了更多的寬容，該管的管住，能放的放寬，能寬容的寬容一些，該扶持的扶持一把。這既鼓勵了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，又關(guān)愛了民生，彰顯了政策的民生關(guān)懷。

三是明確部門權(quán)限、厘清監(jiān)管職責(zé)?！掇k法》明確規(guī)定：“對既無證也無照從事經(jīng)營活動的，依照無證經(jīng)營的規(guī)定予以查處。”明確工商部門和許可部門對無證無照經(jīng)營的查處權(quán)限、厘清職責(zé)，有利于構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、透明高效的事中事后監(jiān)管體制。

四是加強協(xié)同監(jiān)管。《辦法》在落實查處無證無照經(jīng)營、推進政府協(xié)同監(jiān)管服務(wù)方面，提出三項重要措施：信息共享、情況通報、信用公示。加強信息共享，密切協(xié)同配合；發(fā)現(xiàn)不屬于本部門查處職責(zé)的無證無照經(jīng)營，要及時通報有關(guān)部門；查處部門將無證無照經(jīng)營記入信用記錄，并依法公示相關(guān)信息。

（作者為中共中央黨校科社部教授）

【參考文獻】

①《無證無照經(jīng)營查處辦法》，新華網(wǎng)，2017年8月23日。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊

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