第三方電子支付，是非銀行支付機構(gòu)在與銀行簽訂合作協(xié)議的前提下，“利用旗下的支付平臺連接銀行結(jié)算系統(tǒng)，為使用本平臺參與交易的客戶提供付款轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)的一種新的支付方式”。第三方電子支付服務(wù)的特點十分鮮明，具有中介性，依托互聯(lián)網(wǎng)和移動終端進行支付，支付方式多樣，涉及屬性不同的多方機構(gòu)與平臺等特點。

我國第三方電子支付服務(wù)的法律監(jiān)管存在的問題

伴隨著我國經(jīng)濟社會的變化，第三方電子支付在發(fā)展過程中出現(xiàn)了各種新的情況，而我國有關(guān)部門在對這一新事物的法律監(jiān)管中也出現(xiàn)了一些新的問題。

執(zhí)法權(quán)限分工較為模糊。在我國，第三方電子支付服務(wù)的法律監(jiān)管主體主要是中國人民銀行和銀監(jiān)會。但是執(zhí)法程序的復(fù)雜冗余，顯然不利于被監(jiān)管對象在激烈的市場競爭中及時準(zhǔn)確地做出應(yīng)對，而且兩個部門同時擁有監(jiān)管權(quán)力也不利于第三方電子支付的平穩(wěn)健康發(fā)展。由于我國在這方面的立法有些落后于現(xiàn)實情況的發(fā)展，沒有對這兩個監(jiān)管主體的執(zhí)法權(quán)力進行詳細劃分。因此，在對第三方電子支付領(lǐng)域進行規(guī)制時，兩者的立法和監(jiān)管手段之間有可能存在沖突，導(dǎo)致管理的低效。

市場準(zhǔn)入條件相對不合理。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，第三方電子支付機構(gòu)必須向央行申請為其發(fā)放支付業(yè)務(wù)許可證，也就是通常所說的“支付牌照”。這一點在《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第七條就有明確規(guī)定，申請人首先要提出申請，然后由央行在當(dāng)?shù)氐姆种C構(gòu)進行審查，之后上報給央行批準(zhǔn)。但是該《管理辦法》并沒有規(guī)定申請和審查的具體時間，審查通過后何時以何種方式通知申請人，處理審查不通過的具體辦法等。對基于互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)于客戶的第三方電子支付機構(gòu)而言，互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性導(dǎo)致了支付機構(gòu)無法準(zhǔn)確判斷其客戶的業(yè)務(wù)范圍，而且客戶的業(yè)務(wù)范圍有變化，支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)就會跟著變化。所以，僅僅從地域方面來劃分第三方電子支付的服務(wù)范圍顯然不合適。此外，《管理辦法》第九條還規(guī)定中國人民銀行可以依法對要求的數(shù)額進行適當(dāng)調(diào)整，這就增加了準(zhǔn)入條件的不確定性。目前的退出機制主要是針對違法行為，而對于有些企業(yè)不適應(yīng)這項業(yè)務(wù)的，不利于整體支付市場繁榮發(fā)展的，并沒有作出懲罰規(guī)定。

客戶備付金監(jiān)管不夠完善。“支付機構(gòu)接收的客戶備付金必須全額繳存至支付機構(gòu)在備付金銀行開立的備付金專用存款賬戶”，是《支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》（以下簡稱《存管辦法》）專門針對客戶備付金管理作出的明確性規(guī)定?！洞婀苻k法》第三十五條規(guī)定央行和下屬的分支機構(gòu)對客戶備付金的管理進行監(jiān)管，但銀行存管模式在現(xiàn)實運行中出現(xiàn)了一些新的問題。首先，獨立性和客觀性存在質(zhì)疑。第三方電子支付機構(gòu)可以根據(jù)自身情況選擇某家符合條件的商業(yè)銀行作為備付金銀行，由此二者之間便有了一定利益關(guān)系。在監(jiān)管過程中，需要審查的大量數(shù)據(jù)并不是監(jiān)管主體監(jiān)測的，而是支付機構(gòu)自覺提供，這樣的數(shù)據(jù)難免與實際情況有出入。其次，有被挪用和侵占的風(fēng)險。存管銀行對資金的流向和使用進行的監(jiān)管有限。例如，銀行的制度性低效率增加了資金被挪用或侵占的風(fēng)險，不利于支付平臺的高效運營。

完善我國第三方電子支付服務(wù)法律監(jiān)管的對策

明確執(zhí)法權(quán)限分工。執(zhí)法權(quán)限分工的不明確，源于在立法上沒有對第三方電子支付服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管主體作出明確規(guī)定。為了能讓支付機構(gòu)在申請設(shè)立、運營、終止服務(wù)的全過程中都能緊跟市場發(fā)展大潮，提高執(zhí)法效率，可以新設(shè)立一個部門，專門負責(zé)整個第三方電子支付服務(wù)行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)管。中國人民銀行對新部門的運行制定法律法規(guī)，而銀監(jiān)會對其執(zhí)法過程進行規(guī)制。這樣，第三方電子支付服務(wù)行業(yè)從立法、執(zhí)法、司法三方面都能高效運轉(zhuǎn)。

明確審批程序的細節(jié)。建議修改現(xiàn)行《管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格監(jiān)督相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力的行使及程序，使相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)在法律允許的范圍內(nèi)行使權(quán)力。明確規(guī)定相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，防止法定性監(jiān)管權(quán)力被濫用。首先，明確規(guī)定支付業(yè)務(wù)許可證的批復(fù)時間?？梢詤⒖紘獾囊恍┳龇?，如監(jiān)管部門必須在120天之內(nèi)進行批復(fù)，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其次，將監(jiān)管機關(guān)的通知義務(wù)具體化、明確化。監(jiān)管機關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)就決定的具體內(nèi)容及理由，以書面形式通知申請人。此外，當(dāng)申請人對監(jiān)管部門的決定有不服時，可以采取可行的方式進行救濟。

完善申請人的資格條件。首先，取消支付機構(gòu)的地域劃分。參與第三方電子支付客戶將越來越多的是跨地區(qū)、跨區(qū)域的，所以沒有必要對業(yè)務(wù)范圍不同的支付機構(gòu)的注冊資本限額進行區(qū)別對待。其次，下調(diào)注冊資本限額。建議修改 2010 年《管理辦法》第 9 條規(guī)定，將申請人從事支付業(yè)務(wù)的注冊資本限額調(diào)至3000 萬元人民幣。另外，為了推動我國第三方電子支付行業(yè)的快速發(fā)展，達到支付機構(gòu)資本充足率與銀行資本充足率持平的目的，應(yīng)該將支付機構(gòu)資本充足率下調(diào)至8%。最后，完善退出市場、終止業(yè)務(wù)條件的規(guī)定。對于那些不按照規(guī)定開展業(yè)務(wù)的、不利于行業(yè)發(fā)展的，特別是存在不正當(dāng)競爭行為的，應(yīng)該指令其整改，情節(jié)嚴(yán)重的強制其退出第三方電子支付服務(wù)市場。

強化對客戶備付金的監(jiān)管。首先，對于客戶備付金的監(jiān)管，應(yīng)從《存管辦法》中的規(guī)定入手，對備付金銀行的監(jiān)管辦法進行適當(dāng)修改。加強對備付金銀行的監(jiān)管，才能使其公正地監(jiān)督客戶資金，杜絕平臺對資金的挪用和侵占情況。其次，可以借鑒美國和歐盟的經(jīng)驗，在嚴(yán)格執(zhí)行賬戶隔離制度的前提下，允許適度投資。一方面，劃出一個范圍，允許客戶資金投資，可以選擇投資到信用評級高、安全性能高、風(fēng)險性低的金融資產(chǎn)；另一方面，設(shè)定支付機構(gòu)只能在自有資金與客戶資金合計額的二分之一額度范圍內(nèi)，對客戶資金進行保值增值的投資。這樣就為客戶資金投資額度設(shè)定了合法性限制，并在相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)督和檢查下進行投資行為。最后，可以設(shè)立類似于“美國聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）”的機構(gòu)，降低客戶風(fēng)險。FDIC認為客戶備付金其實是以債務(wù)身份存放在平臺上的，而客戶就是備付金的債權(quán)人，將資金存入FDIC賬戶，由FDIC對資金的存放、轉(zhuǎn)移等進行監(jiān)管。它以資金產(chǎn)生孳息充當(dāng)保險費，為客戶資金安全提供保障。FDIC通過建立風(fēng)險基金或存款保險等措施，對客戶資金進行定期結(jié)算。在此基礎(chǔ)上，F(xiàn)DIC不支付利息，而是提供上限為10萬美元的保險，這樣可以降低客戶的損失。此外，為了達到第三方電子支付平臺的穩(wěn)定運營和消費者權(quán)益保護的雙贏效果，第三方電子支付機構(gòu)自身盈利可以被設(shè)定為剩余的孳息。

完善我國第三方電子支付服務(wù)法律監(jiān)管，是加快建設(shè)創(chuàng)新型國家和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的客觀需要。通過明確執(zhí)法權(quán)限分工、優(yōu)化市場準(zhǔn)入條件、完善客戶備付金監(jiān)管等措施，可以將客戶的風(fēng)險降到最低。

（作者為山西大同大學(xué)政法學(xué)院副教授）

【注：本文系2016年度山西省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“未成年女性權(quán)益保障制度研究 ”的階段性成果】

【參考文獻】

①鐘智永：《互聯(lián)網(wǎng)支付法律問題研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年。

②劉紅霞、任立新：《移動支付監(jiān)管問題研究》，《金融會計》，2013年第10期。

③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng)，2017年10月27日。

責(zé)編/溫祖俊 美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。