【摘要】查擺和糾正形式主義、官僚主義等問題，就必須要求全黨堅定不移全面從嚴治黨，馳而不息改進作風。當前，在行政體制改革和政府治理領(lǐng)域，黨和政府如何治理工作不力、為官不為、懶政怠政，如何克服公務(wù)員不作為，如何反對形式主義和官僚主義，已成為一個迫切需要解決的問題。

【關(guān)鍵詞】形式主義 不作為 管理體系 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

隨著貫徹中央八項規(guī)定力度的加強和反腐倡廉建設(shè)的深度發(fā)展，一些基層干部和公務(wù)員在忙碌之中仍然逃不掉百姓對其不作為的質(zhì)疑和詬病，其關(guān)鍵是在于形式主義的侵擾，根子還在于形式主義和官僚主義，在于一些公務(wù)員過于注重唯上、過于注重形式、過于注意外在，而對于真正以人民為本位、以百姓為福祉的實質(zhì)關(guān)注過少，積極作為的能力有限，過于計較個人得失而不愿意為民奉獻。形式主義是諸多不正之風的門神，治理公務(wù)員不作為問題必須從治理形式主義入手。

形式主義、官僚主義在很大程度上影響了公務(wù)員積極作為的意愿和效果，是誘發(fā)公務(wù)員不作為和懶政怠政的主要原因

形式主義和官僚主義不僅是一種懈怠懶惰、自私求利的消極心理，更是一系列公務(wù)員不作為、慢作為、假作為甚至亂作為的一種客觀行為表現(xiàn)。有學者分析公務(wù)員懶政怠政的根子有多個方面，主要有精神動力缺失，物質(zhì)動力缺乏，制度壓力失效，其中最為典型的分析是關(guān)于“壓力型體制”的分析。

“壓力型體制”對基層政治運行中產(chǎn)生公務(wù)員懈怠和形式主義有著很好的解釋。“壓力型體制”有三個基本機制：一是數(shù)量化的任務(wù)分解機制。體現(xiàn)為確定政策目標后，相關(guān)部門會將目標量化分解，通過簽訂責任書的形式層層下派到下級組織以及個人，要求其在規(guī)定的時間內(nèi)完成。二是各部門共同參與的問題解決機制。各部門的常規(guī)工作要圍繞政策目標來進行安排，或者是各部門抽調(diào)人員，亦或是整個部門一起行動完成來自上級的臨時性任務(wù)或工作。三是以否決方式為核心的多層次評價體系。對于完成指標任務(wù)的組織和個人，可給予物質(zhì)和精神等方面的激勵，但一些重要任務(wù)實行的是連帶性的“一票否決”。一旦該項工作無法達到要求，就會直接影響到對該部門全年工作的評價，乃至個人的發(fā)展。正是這樣的一種體制機制，從上到下層層傳導(dǎo)的責任、層層傳導(dǎo)的壓力，通過考核指標以及數(shù)字競賽將壓力層層傳遞到各層，直到基層和社會，于是一項具體決策在執(zhí)行過程中被層層放大要求，提高指標，在動員行政資源、提升行政效率的同時，也往往會誘發(fā)執(zhí)行者行為失當，甚至為了實現(xiàn)上級要求而與行政對象產(chǎn)生沖突。這種體制的進一步后果，就是造成基層廣大公務(wù)員的疲于被動應(yīng)付，久而久之就會陷入不作為、假作為乃至消失工作積極性，陷入職業(yè)倦怠。

進一步分析而言，這種體制運行之所以有滋生的土壤，是因為有關(guān)人員在實際行為中圖便利省事，思維方式和行為方式上存在“路徑依賴”，是因為一些干部不唯“實”，只唯“上”，為了獲得上級的關(guān)注，在同行之間突顯優(yōu)秀，對任務(wù)層層加碼，人為造成任務(wù)與資源之間的脫節(jié)，還因為一些部門在解決困難問題的時候，還不能有效依靠法治手段，必須求助于政治要求、行政命令，采取運動式的動員方法，導(dǎo)致講政治的“泛化”。以上問題對于為官不為和懶政怠政，對于形式主義和官僚主義的分析較為深刻，讓我們從中看清制度性根子以及其內(nèi)在的危害。為此，毫無疑問，我們必須在分析不作為原因的基礎(chǔ)上充分開發(fā)內(nèi)在動力，完善制度和內(nèi)外激勵，對亂作為、假作為必須堅決糾正，通過嚴格監(jiān)督和嚴密制度加以杜絕；對于慢作為和弱作為也要給予督促和鞭策，采取積極有效措施，把公務(wù)員的不作為變?yōu)楣珓?wù)員積極作為。

治理形式主義要從治理公務(wù)員不作為入手，既要治標又要治本

治理公務(wù)員不作為要把作風建設(shè)和動力建設(shè)作為兩個根本點，同時把治理形式主義、官僚主義作為公務(wù)員不作為治理的一個關(guān)鍵點，既要治標又要治本，多維分析，多策并舉，實現(xiàn)標本兼治。具體而言，需要從以下方面著手：

一是以加強工作作風建設(shè)促進樹立正確價值觀。面對中央的鐵腕反腐、反“四風”力度不斷加大，一些不作為、不擔當?shù)膯栴}反復(fù)出現(xiàn)，形式主義、官僚主義出現(xiàn)新的變種，實際上是少數(shù)公務(wù)員針對上級這種工作形勢采取的消極應(yīng)對，主要屬于思想作風問題。因此，有必要把加強作風建設(shè)持續(xù)進行下去，通過各種作風建設(shè)活動，來引導(dǎo)廣大黨員干部樹立正確的權(quán)力觀和責任觀，提高思想覺悟，對于上級的各種政策安排能夠積極支持，對于新形勢能主動適應(yīng)，解決心理上的抵觸情緒，糾正思想上的錯誤認識，對于工作中的困難能敢于面對、積極解決、勇于擔當。

二是完善績效管理體系和健全考核評價機制。“壓力型體制”中最關(guān)鍵的是上對下的考核評價體制，要充分利用好這根“指揮棒”。要進一步完善績效管理體系，對于各單位和工作人員的工作實際效果、工作貢獻和工作價值進行客觀評價，為發(fā)現(xiàn)和評判公務(wù)員在工作中是否不作為提供重要支撐。同時也要健全考核評價機制，借用大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過實績考核和經(jīng)常性考核，全面地了解識別干部，注重發(fā)現(xiàn)擔當作為的干部。而且要進一步強化考核結(jié)果的運用，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，對考核成績突出，擔當有為的干部，要大膽提拔重用，同時對工作能力欠缺、不適應(yīng)崗位要求，群眾不滿的要及時組織調(diào)整，對于亂作為、不作為的干部，要通過談話警示提醒，對于影響惡劣的要進行通報，把績效管理體系與目標管理體系充分結(jié)合起來，探索多種考核考評相結(jié)合的方式，為客觀公正評價使用干部提供制度保障。

三是通過信息化建設(shè)提高工作透明度，創(chuàng)新監(jiān)督和激勵方式。針對公務(wù)員的不作為、慢作為以及亂作為問題，可以充分運用信息化手段來解決，進一步規(guī)范辦事手續(xù)和流程，并將辦事規(guī)章制度予以公開，有效避免社會群眾和辦事人員之間的信息不對稱問題，同時將辦事手續(xù)流程動態(tài)展示在網(wǎng)上，能夠方便群眾實時查詢。在提高工作效率和工作透明度的同時，也避免讓社會群眾多跑路、多折騰，這對于公務(wù)員在工作中積極擔當作為也起著有效的督導(dǎo)作用。

四是加強制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮制度功能，有效激發(fā)公務(wù)員和干部勤政務(wù)實、干事創(chuàng)業(yè)的動力。重點完善選人用人制度，確立“以改革發(fā)展論英雄、憑干事創(chuàng)業(yè)選任人”的用人導(dǎo)向；優(yōu)化干部考核評價制度，建立干部容錯糾錯制度，讓制度營造良好的政治生態(tài)和干事創(chuàng)業(yè)的寬松氛圍，讓制度釋放出巨大能量，起到激勵、引導(dǎo)、保護、督促公務(wù)員和干部勤政務(wù)實、干事創(chuàng)業(yè)的作用，真正使制度對創(chuàng)業(yè)者求賢若渴、知人善任，也使創(chuàng)業(yè)者心情愉悅、敢于擔當。

總之，糾正“四風”要取得實效，必須緊盯形式主義、官僚主義新表現(xiàn)，加強調(diào)研，找準病根，有針對性地開展治理；必須改變從上到下的體制機制，要發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)和群眾優(yōu)勢，打造多元化、多層次、便捷化監(jiān)督平臺；要從嚴治黨，從自身抓起，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，力戒形式主義、官僚主義，帶好頭、作表率；更要抓住制度建設(shè)的根本大計，建立健全科學民主的決策機制、公開公平公正的干部選拔任用機制，優(yōu)化干部工作考核評價體系，完善干部激勵制度，真正激發(fā)廣大黨員干部和公務(wù)員的干事熱情和內(nèi)在積極性，為中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)無私奉獻。

（作者為國家行政學院研究員、博導(dǎo)，中國行政體制改革研究會研究部主任）

【注：本文系中國行政體制改革研究基金課題“公務(wù)員不作為問題和對策研究”（課題編號：2017CSOARJJKT019）的階段性成果】

【參考文獻】

①楊雪冬：《壓力型體制與基層官員粗暴求立功》，《環(huán)球時報》，2017年12月20日。

②許耀桐：《政府治理為官不為、懶政怠政問題研究》，《中國改革與發(fā)展熱點問題研究》，北京：商務(wù)印書館，2015年。

責編/肖晗題 美編/李祥峰

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