【摘要】我國機構和行政體制改革取得重大進展，但同時也面臨一些需要解決的突出問題。樹立整體政府觀，推進整體政府建設，對于深化我國機構和行政體制改革、克服國家治理碎片化問題，具有重要意義。

【關鍵詞】整體政府觀 行政體制改革

政府機構改革

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

深化機構和行政體制改革是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義民主政治的重要任務，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。改革開放特別是黨的十八大以來，我國機構和行政體制改革取得重大進展、收到顯著成效，但同時也面臨一些需要解決的突出問題。以整體性治理理論為基礎的整體政府建設，對于我國深化機構和行政體制改革具有一定借鑒意義。為此，我們要樹立整體政府觀，著力克服國家治理碎片化問題，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

整體政府建設注重以整合、協(xié)同方式獲得更高政府活動效率

整體政府理念是基于整體性治理理論，對新公共管理運動導致機構裂化、管理分割、公共服務碎片化等問題進行批判和反思的結果，是當代經(jīng)濟社會和科技發(fā)展的必然產(chǎn)物，與全球化、市場化、信息化時代密切相關。

1997年，英國學者佩里·希克斯出版《整體政府》一書，提出整體性治理理論，主張以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以整合、協(xié)調(diào)和責任為治理機制，跨越組織功能邊界，在政策、規(guī)章、服務、監(jiān)督四個方面，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題，進行有機整合與協(xié)調(diào)，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙、非分離的整體性政府公共服務。1997年，托尼·布萊爾執(zhí)政的英國工黨政府以整體性治理理論作為其政府改革綱領。1999年，英國政府發(fā)布《現(xiàn)代化政府》白皮書，在總結前兩年工作基礎上，推行整體政府改革十年規(guī)劃。白皮書從政策制定、公共服務供給、信息技術運用、公務員管理等方面，提出具體實施方案。整體政府建設在打破政府體制分割模式下組織壁壘和自我封閉狀態(tài)、強化政府間協(xié)調(diào)合作、促進政府功能整合及部門間資源共享、提高社會服務質(zhì)量和應對突發(fā)事件等方面，發(fā)揮了傳統(tǒng)政府體制無法比擬的積極作用，表現(xiàn)出很強的社會適應性和生命力。澳大利亞、新西蘭等國先后進行整體政府建設實踐，加拿大、美國、德國、法國、荷蘭、日本等國也進行了類似探索。目前，整體政府建設漸成國際公共行政改革趨勢。

整體政府建設注重以整合、協(xié)同方式獲得更高政府活動效率，提高整體效能，增強整體合力；以解決全球化、信息化時代所產(chǎn)生的復雜性、綜合性公共治理與公共服務問題為基本出發(fā)點，以整合與協(xié)調(diào)為關鍵要素，以跨界合作為核心理念，進行了形式多樣的創(chuàng)新實踐。有學者在總結西方各國整體政府建設實踐經(jīng)驗基礎上，歸納了整體政府建設“內(nèi)、外、上、下”的“最佳”實踐模式。“內(nèi)”指組織內(nèi)部合作，通過新的組織文化、價值觀念、信息管理、人員培訓等途徑實現(xiàn)聯(lián)合，這是創(chuàng)新組織結構；“外”指組織之間合作，通過聯(lián)合團隊建設、融合性結構、分享領導權等方式實現(xiàn)聯(lián)合，這是創(chuàng)新工作方式；“上”指由上而下設定組織目標，并對上承擔責任，通過以結果為導向的目標分享、績效評估、公共服務協(xié)議等方式實現(xiàn)聯(lián)合，這是創(chuàng)新責任和激勵機制；“下”指以滿足公眾需要為服務宗旨，讓服務對象介入服務過程，通過“一站式服務”、公眾參與等方式實現(xiàn)聯(lián)合，這是創(chuàng)新服務方式。這種實踐模式是從主體角度進行的總結。

我國深化機構和行政體制改革的目標應是建設人民滿意的“好”政府

樹立整體政府觀，必須從廣義上理解“政府”。在中國歷史傳統(tǒng)中，“政府”歷來是廣義的，承擔著無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關以及法院和檢察院，在廣大人民群眾眼里都是政府。廣義“政府”是廣大人民群眾的普遍認知，根植于中國歷史傳統(tǒng)和國家治理實踐，深化機構和行政體制改革必須適應這個現(xiàn)實。從廣義政府論出發(fā)，我國深化機構和行政體制改革的目標，既不是建設“大”政府，也不是建設“小”政府，而應是建設人民滿意的“好”政府。

一是加強黨的領導。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，這是整體政府觀的政治前提。黨的十九大報告強調(diào)：“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”黨的領導，要體現(xiàn)在深化機構和行政體制改革的全過程和各方面。既要在改革過程中全方位體現(xiàn)黨的領導，又要在機構和行政體制中全方位體現(xiàn)黨的領導。

二是堅持以人民為中心。這是我們黨全心全意為人民服務根本宗旨的具體體現(xiàn)，是整體政府觀的價值導向。整體政府建設著眼于政府能力提升、公共服務改善，更加關注民生民意，注重全面、及時、準確回應社會關切。深化機構和行政體制改革，必須堅持以人民為中心，以為民、利民、便民為目標，把人民日益增長的美好生活需要作為改革出發(fā)點和落腳點，著力保障和改善民生，建設讓人民滿意的服務型政府。

三是加強中央權威。整體政府建設注重發(fā)揮中央政府權威作用，注重政府治理和公共政策權威性、全局性、統(tǒng)一性、聯(lián)系性。中央政府強大的宏觀調(diào)控能力可增強政策控制力、監(jiān)督力，從而遏制地方利益非理性擴張，是地方政府有效執(zhí)行公共政策的必要條件。地方政府要與中央保持高度一致，自覺維護中央權威，確保中央政令暢通，把維護中央權威與發(fā)揮地方積極性統(tǒng)一起來，切實提高政策執(zhí)行力。

四是實施系統(tǒng)整合。堅持精簡、統(tǒng)一、效能原則，以職能轉變?yōu)楹诵?，系統(tǒng)性實施機構整合、職能整合、制度整合、技術整合。機構整合就是把職能相同或相近的機構合并為一個較大部門，解決部門間多頭決策、分散管理、重復執(zhí)法及權力部門化等問題。職能整合就是加強各部門內(nèi)職能調(diào)整，把相同相近職能以一個部門為主來管理，使之運轉更加協(xié)調(diào)。制度整合就是加強政府法治建設和行政制度建設，以政策協(xié)調(diào)合作帶動組織整合。技術整合就是以信息網(wǎng)絡技術打破部門間職能界限，建設跨部門網(wǎng)絡化辦公平臺，完善政務溝通協(xié)調(diào)機制，推動政務資源集成整合，提升政府系統(tǒng)整體能力。

五是倡導協(xié)同合作。2004年澳大利亞管理顧問委員會發(fā)布報告《把政府聯(lián)結起來——整體政府對澳大利亞主要挑戰(zhàn)的回應》，以“一起工作”為口號，強調(diào)通過建立公共部門文化，重建公共道德、凝聚性文化來促進政府部門間合作，推進整體政府建設。在我國，必須加強行政文化建設，倡導合作意識、團隊意識，塑造協(xié)作、互助理念，促進政府各部門優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)一致，提升組織凝聚力。

優(yōu)化行政運行機制

一是明確中央與地方事權。在全黨服從中央前提下，合理劃分中央與地方權力關系，確定中央和地方各自職責重點。在以職能定位權力的基礎上，正確處理好中央與地方關系。宏觀調(diào)控、戰(zhàn)略資源配置、區(qū)域協(xié)調(diào)等全局性、宏觀性事務，由中央政府承擔主要職責；市場監(jiān)管、社會管理、民生服務等地方性事務，交由地方政府承擔主要責任。

二是推進政府縱向職責異構。根據(jù)各級政府職責重點，統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導、職責異構，推進黨政機關職能相近部門進行合并或合署辦公；合理調(diào)整地方政府機構設置，需統(tǒng)一設置的機構應當上下對口，其他機構則應因地制宜設置；依法擴大省級政府及市縣等各級政府行政權力，使地方各級政府承擔的公共服務、市場監(jiān)管、環(huán)境保護和促進經(jīng)濟發(fā)展職能配置更加科學合理，承擔職能、責任與賦予權力、人力、財力實現(xiàn)均衡適當，構成重點突出、層次分明、錯落有致的有機體系。

三是推進政府橫向協(xié)調(diào)合作。一方面，健全行政首長負責制，強化其對各職能部門領導權威，明確其全面協(xié)調(diào)責任；另一方面，建立健全直接隸屬于行政首長的協(xié)調(diào)機構，加強其對各部門政策制定與執(zhí)行等方面事務的協(xié)調(diào)。依法規(guī)范行政協(xié)調(diào)主體行為，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制；規(guī)范協(xié)調(diào)機構設立條件、審批程序，對各部門職責量化細化。同時，加強政府部門、市場主體、社會組織、公民個人等多元主體協(xié)同治理。

四是建立有效問責和責任承擔機制。通過設立相應責任機制和問責路徑，強化責任意識、服務理念；明確責任不能在上下級之間相互轉移，同級干部按照各自決策權力大小和職權分配狀態(tài)履行相應責任。嚴格績效管理，健全完善干部考核評價機制，把嚴管和厚愛結合起來，建立激勵與約束并行機制、鼓勵創(chuàng)新與容錯糾錯統(tǒng)一機制，突出責任落實，確保權責一致，讓敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部有更好實現(xiàn)價值的平臺，有效治理不作為現(xiàn)象。

加快建設數(shù)字政府

加快建設數(shù)字政府，是加快建設數(shù)字中國的題中應有之義。從信息化角度看，整體政府又稱網(wǎng)絡政府、數(shù)字政府。以信息網(wǎng)絡技術為手段，以公民為中心，推動數(shù)字化整體性政府建設，亦即數(shù)字政府建設，是信息時代國家治理的主流趨勢。隨著信息社會發(fā)展，來自現(xiàn)實社會與虛擬社會的多元訴求相互交融，社會管理與公共事務復雜多變、公眾需求愈發(fā)多元化，需要探索和尋求實現(xiàn)線上虛擬空間和線下真實社會協(xié)調(diào)一致的整體政府治理格局。

建設數(shù)字政府，就是推進國家治理體系和治理能力信息化、網(wǎng)絡化、智能化。要充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡技術的作用，以大數(shù)據(jù)為基礎，實現(xiàn)整體性對接，做到區(qū)域間、府際間、部門間協(xié)同；構建數(shù)據(jù)庫，形成數(shù)據(jù)共享的整體性聯(lián)合體，構建基于大數(shù)據(jù)的、具有中國特色的整體性治理模式，為公民提供無縫隙公共服務。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、大數(shù)據(jù)等信息技術手段，創(chuàng)新行政管理方式和政府服務模式，提高政府工作效率和服務質(zhì)量，塑造協(xié)同、精細、智慧、善治的數(shù)字政府。

統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進

一是統(tǒng)籌推進黨政機構改革。深化機構和行政體制改革，既要吸納以往改革成功經(jīng)驗，進一步解決好這個領域存在的突出矛盾和問題，又要注重解決好與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關的體制、機制和制度方面的問題，加強相關配套制度設計；不僅考慮機構和行政體制改革自身規(guī)律和節(jié)奏，更要考慮與其他重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革的協(xié)調(diào)配套和整體推進。同時，給省市縣黨政機關統(tǒng)籌設置或合署辦公改革提供試驗條件和機會，增強省級以下黨政機構設置自主性。

二是統(tǒng)籌配置各類編制資源。要把機構編制當作我們黨和國家的重要執(zhí)政資源來科學配置，從控制編制數(shù)量，轉向注重綜合考慮人員數(shù)量與質(zhì)量、綜合統(tǒng)籌人力資源在不同機構中的配置結構，打破人力資源身份壁壘，形成科學合理的編制管理體制。在嚴控機構編制總量的前提下，具體配置要具有更大靈活性，給地方更多自主權。

三是統(tǒng)籌推進中央和地方改革。加強頂層設計與鼓勵基層創(chuàng)新相結合、整體設計與分步實施相結合、全面推進與重點突破相結合，明確優(yōu)先順序、重點任務，突出改革整體性、協(xié)同性、漸進性，妥善處理各種利益關系。中央和地方改革要整體協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、穩(wěn)步推進；上級政府與下級政府改革要協(xié)調(diào)推進，給予下級政府更大自主權。

四是依法推進機構和行政體制改革。充分發(fā)揮法律對機構和行政體制改革的促進、規(guī)范、保障作用，做好有關法律制定、修改、完善工作，盡快制定、修改有關機構設置和編制管理法律法規(guī)，完善國家機構組織法律規(guī)范體系，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。依法明晰中央、地方政府管理權限，推進各級政府事權規(guī)范化、法律化。黨政合并設立和合署辦公，既要確定范圍和種類，更要明確法律依據(jù)，分清相關法律責任。

【參考文獻】

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責編/楊鵬峰 美編/于珊

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