【摘要】建成法治政府離不開公正的行政審判。公正司法需要繼續(xù)深化行政審判體制改革，為此，我們應在改革方案的指導下，堅持社會主義法治理念，勇于開拓創(chuàng)新，并以富于前瞻性的態(tài)度實事求是、腳踏實地地解決好司法實踐中存在的一系列重大問題，更好地為法治政府建設創(chuàng)造良好的制度條件。

【關鍵詞】法治政府  行政審判  體制改革    【中圖分類號】D925.3    【文獻標識碼】A

黨的十八大提出，到2020年我國要建成法治政府。而這一目標的完成，離不開公正的行政審判。公正的行政審判在很大程度上發(fā)揮著“助推器”的功能，能夠給予行政機關足夠的壓力，使其做到依法行政和建設法治政府。因此，建成法治政府離不開公正的行政審判。

我國已有的行政審判制度改革有助于實現(xiàn)司法公正

公正是法治的生命線，司法體制改革的目的就是實現(xiàn)公正司法。我國近年進行的一系列行政審判制度方面的改革，目的也正是為了實現(xiàn)公正司法這一目標。回顧我國近期的行政審判制度改革，主要采取了以下措施：

一是管轄制度的改革。過去，我國的行政審判經(jīng)常會受到來自于行政機關的干擾。自本世紀以來，最高人民法院在總結地方法院成功經(jīng)驗的基礎上，采取了一系列的措施，包括推行異地管轄、提升管轄級別等。這些措施的主要目的就是排除來自于行政機關的干擾，提升法院的抗干擾能力。

二是建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。在我國，過去很長一段時間內(nèi)都存在著領導干部干預司法活動，而法院辦人情案的情況。而在各類訴訟中，行政訴訟因為關涉行政機關自身，被干預的情況也就更為普遍。也正是在此背景下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2015年出臺了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》，一方面明確禁止領導干部干預司法活動，另一方面要求司法機關如實記錄領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的情況。通過這些措施，盡可能減少領導干部的干預，從而使法院、法官能夠獨立行使審判權。

三是實行立案登記制。在我國，行政審判“立案難”的現(xiàn)象曾長期、普遍存在，部分法院對行政案件進入法院設置各種“門檻”，以盡可能地阻止行政糾紛進入法院。這一現(xiàn)象在2014年《行政訴訟法》修訂后得到了有效遏制。新修訂的《行政訴訟法》明確規(guī)定實行立案登記制，由過去的“立案審查制”改為“立案登記制”，只要原告的起訴符合基本的條件，法院就必須登記立案，并明確了違法不予立案要承擔相應的法律責任。立案登記制在很大程度上遏制了法院在行政審判中有案不立的情況，也使得法院對行政活動的監(jiān)督力度得到了有效加強。

四是進行了行政復議機關被告制度的改革。在2014年《行政訴訟法》修訂之前，行政復議機關在作出維持決定的情況下，作出原行政行為的行政機關是被告，而復議機關不當被告。該規(guī)定在過去被廣為詬病，認為正是該規(guī)定導致了行政復議機關基本淪為“維持會”，絕大多數(shù)情況下都是作出維持決定。2014年新修訂的《行政訴訟法》改變了這一規(guī)則，明確規(guī)定經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。簡言之，無論行政復議機關是改變原行政行為還是維持原行政行為，行政復議機關均有可能當被告，以杜絕行政復議機關通過“維持決定”而不當被告的情況。

五是規(guī)定了行政首長出庭應訴制度。我國2014年修訂的《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。在我國，行政訴訟被形象的稱為是“民告官”，但是在審判實踐中常常出現(xiàn)“告官不見官”的現(xiàn)象。該規(guī)定有助于推動行政首長出庭應訴，一方面可以引起行政機關首長對行政爭議的重視，更有利于解決行政糾紛；另一方面也可以提升行政首長的法律意識，從而推動行政機關依法行政。

六是將“紅頭文件”納入了行政訴訟司法審查范圍。我國1990年實施的《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，原告認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。這就是行政規(guī)范性文件的附帶訴訟制度，俗稱“紅頭文件”的附帶審查制度。該制度最初在行政復議中建立，復議申請人在對行政行為申請行政復議時，可以對符合條件的規(guī)范性文件提起附帶審查請求。將紅頭文件納入司法審查范圍，有助于進一步規(guī)范行政機關的紅頭文件，從而更好地保護相對人的合法權益以及推動法治政府建設。

公正司法需要繼續(xù)深化行政審判體制改革，進一步優(yōu)化法官職位保障機制

一是要著力提升一線辦案法官的自身素質(zhì)。人始終是制度運作的最關鍵一環(huán)。一支業(yè)務能力強、政治覺悟高的專業(yè)化法官隊伍是保證公正司法，從而助推依法行政的重要前提?，F(xiàn)代行政管理活動具有高度的專業(yè)性和廣泛的影響力，法官必須具備良好的政治素質(zhì)、職業(yè)道德和業(yè)務水平，不斷地更新觀念，提升業(yè)務能力，才能更好地履行好審判職責。應在現(xiàn)有基礎上，進一步鞏固和深化法官員額制改革，在中央的統(tǒng)一安排下，根據(jù)各地司法審判不同的實際情況，完善法官的遴選、任用和后續(xù)考評機制。

二是要充分保障法官行使職權的獨立性。司法機關獨立行使審判權是司法公正的重要基礎，而法官行使職權的獨立性是獨立行使審判權的重要環(huán)節(jié)。在行政審判中，由于當事人地位的不完全對等性，司法實踐對審判獨立，尤其是法官能否獨立行使職權具有很高的需求。提升法官行使職權的獨立性，應處理好法官與法院、法官職權與法院審判權、法官與法院外部的關系，要排除法院內(nèi)部、上級法院、行政機關對法官審判活動的不當干擾，保障法官依法從事審判活動。依法監(jiān)督和審查行政機關行政行為的合法性。

三是要加強法官的職務保障。為了確保法官能夠全身心投入到司法審判中，應當進一步保障法官的職務，以解除法官的后顧之憂，使其免受來自外部的干擾而依法行使職權。首先，要保障法官社會地位。司法公正和司法權威發(fā)揮作用的最直接載體就是法官的庭審活動，因此，維護和保障法官在社會主義社會法治生活中崇高的地位和良好的職業(yè)形象是增強法官獨立，穩(wěn)定法官隊伍的一個重要途徑，也能夠增強判決的權威性及社會大眾對社會主義法治理念和實踐的認同感。其次，要確保法官職務的相對穩(wěn)定性。世界法治發(fā)達國家大多都規(guī)定法官不得隨意更換、免職，甚至規(guī)定了法官的終身制，只有在極少數(shù)特定情形下，法官才能被彈劾、免職等。我們也應在充分考慮我國具體國情和政治體制的基礎上，尊重司法活動的普遍規(guī)律，考慮現(xiàn)實需要，進一步增強法官任期內(nèi)的職務保障。最后，應根據(jù)不同時期、不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，適當提高法官的物質(zhì)保障，并依法保障法官的休息休假權益。

四是要充分保障法官在憲法和法律所賦予的職務特權。為了確保法官和司法機關在司法實踐活動中能夠迅速、及時、正確地處理好司法案件，我國憲法和法律賦予了法官在特定條件的職務特權。這些特權主要包括：言論豁免；除因法定事由不被免職、降職、辭退、調(diào)動或者處分；人身、財產(chǎn)和住所安全受法律保護；非經(jīng)法定程序，不得逮捕和拘留。當然，法官的特權并不是無限制的，而應當在憲法和法律的范圍內(nèi)正確地行使。

進一步深化跨區(qū)域審判體制改革

針對行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”等現(xiàn)實問題，為了方便群眾訴訟、優(yōu)化司法資源配置，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。在這個基礎上，最高人民法院、最高人民檢察院牽頭制定了《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，經(jīng)中央全面深化改革領導小組審議通過，首先在上海和北京分別成立一個中級人民法院，作為首批跨行政區(qū)劃人民法院改革試點。2017年6月27日修訂的《行政訴訟法》第十八條第二款也規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”

根據(jù)試點方案，跨行政區(qū)劃人民法院經(jīng)所在地高級人民法院以司法文件形式指定管轄下列案件：一是跨地區(qū)的行政訴訟案件；二是跨地區(qū)的重大民商事案件；三是跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全案件等；四是跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件；五是高級人民法院指定管轄的其他特殊案件。為保持管轄范圍上的連續(xù)性，跨行政區(qū)劃人民法院仍管轄原鐵路運輸法院受理的刑事、民事案件。將跨地區(qū)的行政案件歸由跨行政區(qū)劃的人民法院管轄能夠在很大程度上避免地方行政機關對司法審判活動的不當干預，更好保障跨區(qū)域行政案件的公正審理，這也是進一步維護當事人訴權和優(yōu)化司法資源配置的現(xiàn)實需要。

當前，設立跨行政區(qū)劃人民法院改革方向已經(jīng)明確，改革試點已經(jīng)啟動，但這還只是跨行政區(qū)劃人民法院改革走出的第一步。設立跨行政區(qū)劃人民法院還面臨著法律障礙、配套機制建設等問題，任務相當艱巨。目前，跨區(qū)域法院試點雖然取得了良好的開局，但是也仍然存在一些需要進一步研究和改進的問題。一是現(xiàn)有的試點范圍有限，需要更快地在更加廣闊的地域范圍內(nèi)鋪開試點工作，將成功的經(jīng)驗進行推廣。二是現(xiàn)有的試點局限于案件管轄法院的調(diào)整，并非直接試點設立專門的跨區(qū)域法院。在現(xiàn)行法律框架下，配合省級以下地方人民法院統(tǒng)一管理，設立跨?。▍^(qū)、市）的人民法院或在省、自治區(qū)內(nèi)設立跨行政區(qū)劃人民法院，尚存在制度障礙。三是試點方案將案件的跨區(qū)域性、重大性作為劃分跨區(qū)域法院管轄的基本依據(jù)，這就將大多數(shù)的普通初審行政案件置于跨區(qū)域法院管轄之外，實踐中存在的行政訴訟困境依然很難從更普遍的范圍上得到有效解決。四是試點針對的是三大訴訟的普遍問題，試點的全面推開當然有利于解決司法體制中存在的普遍的頑疾，鑒于行政訴訟在現(xiàn)代法治國家和法治政府建設中的重要性和特殊性，試點也應充分考慮如何保障行政訴訟的獨立性、公正性，排除司法的地方化、行政化。

具體可以從以下兩個方面工作著手：一是要進一步推廣跨區(qū)域試點工作，不斷探索和推進跨區(qū)域審理體制的進一步完善。下一步的工作是在認真總結試點經(jīng)驗教訓的基礎上，進一步深化跨區(qū)域審理體制改革，不斷拓展試點的廣度和深度：在廣度上，要適時修改有關法律規(guī)范，出臺有關司法解釋，為試點在全國更大區(qū)域范圍和更多層級行政區(qū)劃內(nèi)的鋪開做好制度準備，同時也應根據(jù)審判實務的需要不斷明確和擴大跨區(qū)域法院管轄范圍，以滿足人民群眾對于公正、高效司法的現(xiàn)實需求；在深度上，應當不斷深化對跨區(qū)域法院管轄、審理、裁判等活動的探索和認知，尤其應當重視行政訴訟跨區(qū)域管轄和審理的現(xiàn)實困境和解決之道。

二是要在深化實踐的基礎上，逐步推行行政審判的專業(yè)化，更好地為法治政府建設提供強大司法支撐。當前，跨區(qū)域法院試點主要是在現(xiàn)有體制下進行的法院案件管轄的分工，并非法院組織體系本身的改革，因而也不能有效解決行政訴訟中存在的諸多現(xiàn)實問題。因此，從長遠來看，我們應當以前瞻性的眼光審視行政訴訟的運作規(guī)律，在條件具備的情況下建立起省以下統(tǒng)一的專門行政審判體系。這主要是因為在行政訴訟中，司法的地方化、行政化與“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”等行政訴訟普遍問題交織在一起，導致了行政訴訟中司法獨立、司法公正和司法權威的嚴重不足。要保障法制統(tǒng)一和依法行政在全國范圍內(nèi)得到更好貫徹落實，訴訟管轄制度的微調(diào)不能徹底解決問題，需要配合更加強有力的司法組織體系變革方是治本之策。

（作者為中國政法大學法治政府研究院教授、博導）

【參考文獻】

①馬懷德：《行政審判體制改革勢在必行》，《黨政干部參考》，2013年第10期。

責編/宋睿宸    美編/楊玲玲

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