從簡政放權(quán)到規(guī)范“放管服”促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療健康發(fā)展

國家計(jì)生委規(guī)劃與信息司副司長張峰曾介紹我國人口健康信息化建設(shè)2020年的目標(biāo)，其中包括互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療方面的內(nèi)容。?然而，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療直至2015年才得以大爆發(fā)，這固然與“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃的提出有關(guān)，但是更深層次的原因可能在于深化改革之故——2015年被譽(yù)為中國全面深化市場經(jīng)濟(jì)改革，推動政府管制改革創(chuàng)新的元年。?

在中國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)與改革中，如果離開了中央政府的宏觀調(diào)控和中觀指導(dǎo)，乃至關(guān)鍵時刻在核心領(lǐng)域的具體的決定性行為，中國不可能在短時間內(nèi)取得舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，這也就是所謂的“中國模式”的優(yōu)勢所在，即以強(qiáng)有力的政府控制整個社會經(jīng)濟(jì)體系?，集中力量辦大事、攻堅(jiān)克難。當(dāng)然，這也引起了世界上其他國家和地區(qū)對中國市場經(jīng)濟(jì)國家地位的質(zhì)疑甚或否定。然而，這并不影響我們對改革開放近40年所取得成績的肯定與自信。與此同時，也應(yīng)清醒客觀地認(rèn)識到在市場經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中，在政府管制過程中依然存在諸多問題和弊病必須下決心破除。不破不立，在制度變革和體制創(chuàng)新上沒有退路，必須將改革進(jìn)行到底。具體到互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療領(lǐng)域，必須從以下兩方面著力解決，才能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的健康發(fā)展。

科學(xué)推進(jìn)簡政放權(quán)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的市場化。當(dāng)前我國社會發(fā)展步入“深水區(qū)”，各項(xiàng)改革進(jìn)入“攻堅(jiān)期”，尤其是經(jīng)濟(jì)改革正面臨著從原有的攤大餅式的“帕累托改進(jìn)”邁向改革分餅機(jī)制的“卡爾多改進(jìn)”。在帕累托改進(jìn)下，一定會給某個群體帶來好處，同時不傷害其他任何群體。然而，這種改革機(jī)會現(xiàn)在已經(jīng)很少了——事實(shí)上，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃的提出和實(shí)施，在一定程度上仍然代表了不愿主動觸動既得利益集團(tuán)的帕累托改進(jìn)愿景，希望在跨界跨行的廣袤之地，通過創(chuàng)新發(fā)展方式來換取改革空間。然而，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往超出設(shè)計(jì)者的預(yù)期，活躍的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)不可能按照改革者的意志，在其劃定的框框內(nèi)運(yùn)行，突破現(xiàn)實(shí)的制度藩籬只是時間和方式問題。關(guān)鍵是看改革的整體收益是不是正的，是不是很大。如果答案是肯定的，就可以形成“卡爾多改進(jìn)”，即可以用總的改革收益去補(bǔ)償一部分可能在改革中受損的群體。?正是基于這種新的改革理路，黨和政府不遺余力地推進(jìn)簡政放權(quán)在各行各業(yè)內(nèi)的實(shí)施，全面建立清單管理模式，包括負(fù)面清單模式、權(quán)力清單模式、義務(wù)清單模式等，將制度變革和體制改革作為改革的最大動力和最終紅利付諸于各項(xiàng)改革事業(yè)之中。

如前述，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療作為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的一種面向、一種選擇、一種路徑，亦可說是一種嘗試，其實(shí)質(zhì)是要突破現(xiàn)有醫(yī)藥衛(wèi)生體制的藩籬，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的多元化、多層級相結(jié)合的現(xiàn)代醫(yī)療服務(wù)體系，這一點(diǎn)完全可以從有關(guān)行政管理部門的規(guī)章制定及其實(shí)施過程中窺見一斑?？陀^地講，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的出現(xiàn)既是對現(xiàn)有醫(yī)療體制運(yùn)行中面臨的諸多困境的回應(yīng)，譬如，醫(yī)療資源配給不合理、醫(yī)療服務(wù)有效性不足、醫(yī)療信息不對稱、醫(yī)療服務(wù)市場化成本高等，亦是對現(xiàn)有醫(yī)療體制下所長期形成的利益分配機(jī)制和固有利益團(tuán)體的沖擊，這種沖擊勢必會衍射到對現(xiàn)有醫(yī)藥衛(wèi)生管理模式的改革，最終會引發(fā)當(dāng)權(quán)者對自身權(quán)力的革命。簡政放權(quán)正是在這個意義上被廣泛地運(yùn)用于醫(yī)藥衛(wèi)生體制的改革之中。

通過簡政放權(quán)來活化醫(yī)療資源的配給，吸引社會資本積極合法地進(jìn)入醫(yī)療市場，提升國內(nèi)醫(yī)療市場的開放度、透明度以及競爭度，培育面向國際市場的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，增強(qiáng)在國際醫(yī)療市場上的競爭能力，等等。這一切改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都有賴于打破醫(yī)療市場上的壟斷格局，尤其是基于行政權(quán)力而長期形成的醫(yī)療市場行政壟斷或者是行業(yè)壟斷。從目前互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療發(fā)展的趨態(tài)判斷，其進(jìn)一步增長的動力和潛力源自于對傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容的深入融合，以往定位于輔助環(huán)節(jié)領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療企業(yè)，比如，中介類服務(wù)企業(yè)都將面臨淘汰。互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療企業(yè)要想獲得長遠(yuǎn)發(fā)展必須擁有核心競爭力，而這類核心競爭力的培育與獲得又必須與傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)的內(nèi)容深度融合，需要涉及醫(yī)療服務(wù)活動的實(shí)質(zhì)，并且需要運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)改造和創(chuàng)新傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)活動。只有這樣互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的社會價值和不可替代性才能得到社會大眾的肯定，才能在激烈的市場競爭和選擇中得以生存并發(fā)展壯大。

簡政放權(quán)是基礎(chǔ)途徑，如何實(shí)施，怎樣實(shí)施，在多大的彈性下實(shí)施是其中的難點(diǎn)，自然也是重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)秩序的法制化建設(shè)和維護(hù)上，至少應(yīng)該做到以下三個方面：一是資源允許多元，二是分級監(jiān)管尺度，三是彈性實(shí)施規(guī)則。分而言之，資源多元，實(shí)際上是在行業(yè)準(zhǔn)入方面以及醫(yī)生執(zhí)業(yè)地點(diǎn)的規(guī)則方面允許跨省跨區(qū)域行醫(yī)，盤活全國的醫(yī)療資源，甚至通過直選等方法促進(jìn)全科醫(yī)生的增量。同理，機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入要根據(jù)不同的醫(yī)療目標(biāo)指向，分別設(shè)定不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不是一味地制造壁壘，增加準(zhǔn)入難度。分級監(jiān)管尺度，可參考哈弗管理學(xué)教授斯坦森所著《創(chuàng)新者的處方》一書，針對不同的醫(yī)療服務(wù)，采用不同的監(jiān)管方法。彈性實(shí)施規(guī)則是指，充分利用行業(yè)自治和行業(yè)自律，最大程度發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的聲譽(yù)機(jī)制，利用消費(fèi)者（患者）的聲譽(yù)反饋，實(shí)現(xiàn)約束，而在規(guī)則實(shí)施層面，更多的適用軟約束，有融通，有變化空間，不是傳統(tǒng)的“一刀切”。

換言之，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的進(jìn)一步發(fā)展須在現(xiàn)有醫(yī)藥衛(wèi)生管理制度上取得進(jìn)一步突破，有關(guān)行政主管部門必須為互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療“解套”“解禁”。?通過深化改革釋放制度變革的動能。當(dāng)然，如何“解”、作何“解”則是一個技術(shù)性、規(guī)范性及時效性要求都很高的理論課題，也是一個需要不斷實(shí)踐和勇于嘗試的現(xiàn)實(shí)難題，更是一個需要理論與實(shí)踐相結(jié)合的系統(tǒng)工程。一言以蔽之，只有通過科學(xué)有效地推進(jìn)簡政放權(quán)在醫(yī)藥衛(wèi)生管理領(lǐng)域的實(shí)施，才能真正實(shí)現(xiàn)醫(yī)療行業(yè)的市場化運(yùn)行——在重視公共性的同時，也必須承認(rèn)和踐行其市場性——互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療才能在市場化環(huán)境下有序有效地健康發(fā)展，這對于尚處在探索期的我國醫(yī)療市場化改革來說，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

合理規(guī)范“放管服”，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的法治化?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療作為當(dāng)前醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)域的新生事物，理應(yīng)放置于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的整體框架下予以辨識。正如前述，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革在我國的第一推動力來自政府，也只有在政府的統(tǒng)籌安排下，從頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)際相結(jié)合的維度來協(xié)同解決。不同層面對應(yīng)不同的管理原則，明確互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的定位與功能，合理規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)的可控性，明確醫(yī)療程序的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，明確醫(yī)療服務(wù)大數(shù)據(jù)的使用界限。循此邏輯展開，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展離不開各級相關(guān)行政管理部門和行業(yè)協(xié)會組織——該類機(jī)構(gòu)在我國暫屬于準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)——在中央統(tǒng)籌與地方分級的協(xié)同模式下有序推進(jìn)。尤其是互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)具有雙重性，除了需要認(rèn)真看待并大力發(fā)展的市場性外，其公共性（社會性）尤為重要，這一點(diǎn)可以從其誕生之初，作為補(bǔ)充和改造傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)的不足和局限而倍受重視中窺見一斑。從實(shí)質(zhì)上講，現(xiàn)階段大力推進(jìn)的簡政放權(quán)，其目的是要解決政府對市場經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域過度管制的問題，政府要放寬的是經(jīng)濟(jì)管制，對于涉及公共利益和社會利益的領(lǐng)域，譬如，食品藥品安全、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、國家社會穩(wěn)定等則需加強(qiáng)管制。由此可知，對于互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展，政府放寬的是與其市場性有關(guān)的經(jīng)濟(jì)管制，讓市場實(shí)現(xiàn)自律和自治，歷經(jīng)社會化的競爭過程，對其涉及醫(yī)療活動的專業(yè)性、安全性、倫理性及合法性等具有公共性和社會性的領(lǐng)域必須加強(qiáng)管制，真正做到有進(jìn)亦有禁，確?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療行駛在健康有序的軌道上。故此，合理規(guī)范“放管服”，建設(shè)社會主義法治經(jīng)濟(jì)成為互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療有效有軌發(fā)展的制度保障和實(shí)踐進(jìn)路，是現(xiàn)實(shí)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療法治化運(yùn)行的根本所在。

所謂法治經(jīng)濟(jì)就是指以一系列法律為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活中各種關(guān)系的準(zhǔn)繩的經(jīng)濟(jì)制度，是法的特征在經(jīng)濟(jì)生活中的具體反映，其表現(xiàn)為法治經(jīng)濟(jì)是權(quán)利經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)、競爭經(jīng)濟(jì)、開放經(jīng)濟(jì)。法治經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行需要建立和保持一個有效的競爭秩序。誠如李克強(qiáng)總理在2015年8月19日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議上所提出的“建設(shè)法治化營商環(huán)境”“堅(jiān)決清除妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的各種‘路障’，禁止濫用行政權(quán)力限制或排除公平競爭，禁止利用市場優(yōu)勢地位收取不合理費(fèi)用或強(qiáng)制設(shè)置不合理交易條件，降低社會流通總成本。”具體到互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療領(lǐng)域，即依法依規(guī)對市場準(zhǔn)入、場內(nèi)運(yùn)行、退出清算等各個環(huán)節(jié)的管理及其對管理行為本身的規(guī)范，真正做到放寬準(zhǔn)入的同時加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)市場，建立自由公平的市場競爭秩序，最終實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療市場化與法治化的有效結(jié)合。

特別值得提及的是，在國家衛(wèi)計(jì)委近日出臺的《關(guān)于深化“放管服”改革激發(fā)醫(yī)療領(lǐng)域投資活力的通知》（以下簡稱《通知》）中，推出了衛(wèi)生計(jì)生領(lǐng)域十項(xiàng)重點(diǎn)改革舉措，其中第3、4、9項(xiàng)都關(guān)系到互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療發(fā)展的基礎(chǔ)性制度和設(shè)施保障改革，譬如，第3項(xiàng)要求“各級衛(wèi)生計(jì)生部門加快推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)師和護(hù)士電子化注冊管理進(jìn)程”；第4項(xiàng)要求“進(jìn)一步簡化醫(yī)療機(jī)構(gòu)審批程序。各級衛(wèi)生計(jì)生部門積極配合相關(guān)部門建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)審批工作協(xié)作機(jī)制，推動審批信息共享”；第9項(xiàng)要求“推進(jìn)信息共享和辦事承認(rèn)制，為群眾辦事生活增便利”等。此外，《通知》中的4項(xiàng)重大改革措施中均提及加強(qiáng)事中事后監(jiān)管要求，真正做到“放管服”改革的有序有效推進(jìn)。

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療在“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃和深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的共同推動下得以快速發(fā)展。這一方面是由于我國市場化的快速發(fā)展，但是另一方面，基于我國市場經(jīng)濟(jì)改革的普遍模式——政府主導(dǎo)或者引導(dǎo)下的市場化改革也構(gòu)成了互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療快速發(fā)展的主要動因，這一點(diǎn)必須清醒認(rèn)識到。換言之，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療在我國的發(fā)展存在先天不足，在一定程度上有“政府造市”之故，醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)育不成熟，發(fā)展根基不穩(wěn)固，這一點(diǎn)可從前文對有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的相關(guān)部委規(guī)章、行業(yè)規(guī)范中窺見一斑，亦可從當(dāng)下國家衛(wèi)計(jì)委深化“放管服”改革的重大舉措中得知一二。

互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療具有很強(qiáng)的公共性（社會性），本質(zhì)上是醫(yī)療改革的一種面向、一種選擇、一種路徑，必須置于醫(yī)療改革的整體框架下評判。與此同時，也必須清醒地認(rèn)識到，醫(yī)療服務(wù)業(yè)在任何國家和地區(qū)都屬于政府重點(diǎn)管制的公共領(lǐng)域，屬于基礎(chǔ)民生產(chǎn)業(yè)，在我國當(dāng)下全面深化改革的攻堅(jiān)期，其改革的價值和意義之重大，怎么強(qiáng)調(diào)都不算過分。可以預(yù)見互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的進(jìn)一步發(fā)展必然會觸及長期以來形成的管制傳統(tǒng)和管制模式，這將是互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療進(jìn)一步發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。故此，必須遵循互聯(lián)網(wǎng)市場和醫(yī)療市場的一般發(fā)展規(guī)律，從跨界融合的維度加大開放力度，重視雙邊市場和多邊市場理論與實(shí)踐在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療中的運(yùn)用，在活化網(wǎng)絡(luò)資源和醫(yī)療資源配給，吸引社會資本投資互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的同時，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行業(yè)競爭秩序，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。為此，需努力營造自由公平的市場競爭秩序，破除醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域仍然存在的大量的行政壟斷，或者基于濫用行政許可、知識產(chǎn)權(quán)許可等特許權(quán)制度形成的經(jīng)濟(jì)壟斷。從保護(hù)競爭秩序，提升經(jīng)營者競爭力的角度，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作運(yùn)營，發(fā)揮各自的市場優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，共同推動醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的信息化、專業(yè)化及精細(xì)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的市場化運(yùn)營。與此同時，通過有效競爭降低市場進(jìn)入壁壘，減少不合理的制度性交易成本，倒逼行政管制改革，推動互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療法治化體系的建立。政府只有主動意識到深化“放管服”的規(guī)范化與制度化建設(shè)的必要性，才能從頂層設(shè)計(jì)入手制定合法化與科學(xué)化的制度和規(guī)章，從而要求各級醫(yī)療衛(wèi)生行政主管部門積極履行管制改革義務(wù)，并由此倒逼醫(yī)藥衛(wèi)生行政管制改革的進(jìn)一步深化，最終形成互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療法治化的發(fā)展環(huán)境。