再次，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，完善開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式。國(guó)家開發(fā)銀行向開發(fā)性金融的轉(zhuǎn)型并非“前無(wú)古人”。在國(guó)際范圍內(nèi)，先后有美國(guó)復(fù)興金融公司、房利美、德國(guó)復(fù)興信貸銀行、新加坡星展銀行、日本政策投資銀行、韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)走上了各自不同的轉(zhuǎn)型之路。其中，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)有著相似發(fā)展模式和發(fā)展路徑的國(guó)家的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，例如韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，每個(gè)國(guó)家都應(yīng)有符合其自身發(fā)展階段和政治經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)的開發(fā)性金融發(fā)展模式，借鑒國(guó)外同類機(jī)構(gòu)的成熟治理經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)作模式，必須建立在理論論證和適應(yīng)性研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際審慎推進(jìn)。例如，可以研究是否能夠?qū)φ咝詷I(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)適用不同的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和評(píng)估流程。對(duì)于外部性較高但盈利能力較低的政策性業(yè)務(wù)，可設(shè)計(jì)與其特點(diǎn)相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程，并借鑒日本政策投資銀行的經(jīng)驗(yàn)，增設(shè)由外部專家、學(xué)者和金融界人士組成的“運(yùn)營(yíng)評(píng)議委員會(huì)”，對(duì)政策性業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)和管理狀況進(jìn)行事后評(píng)價(jià)，對(duì)信貸和投資的效果進(jìn)行綜合評(píng)估；而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的商業(yè)性業(yè)務(wù)，可借鑒新加坡星展銀行的運(yùn)作模式，執(zhí)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和完全商業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，建立與開發(fā)性金融相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。首先，關(guān)注地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)，建立預(yù)警機(jī)制。“十三五”期間，可以預(yù)計(jì)國(guó)開行與地方政府有關(guān)的資產(chǎn)規(guī)模將繼續(xù)上升，如果地方政府出現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)將對(duì)國(guó)開行的資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生較大影響。地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在地方政府“借短投長(zhǎng)”“借新還舊”的融資方式的不可持續(xù)性和城投債的違約風(fēng)險(xiǎn)。我們的研究表明，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在過(guò)去十年中逐步上升，但是這一趨勢(shì)在2014年開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，2015年地方政府債務(wù)置換啟動(dòng)后，地方債的違約風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大大下降。此外，在央行將地方債納入商業(yè)銀行抵押品范圍后，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)也大幅下降。

盡管如此，個(gè)別地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然值得關(guān)注：（1）短期債務(wù)占比過(guò)高的省份，如廣東、天津、福建、上海和云南；（2）短期債券加權(quán)平均發(fā)行利率最高的省份，如陜西、貴州、新疆、黑龍江和甘肅；（3）代表性期限（1年期及以下，5年期和10年期）債券加權(quán)平均發(fā)行利率最高的省份，如陜西、云南、貴州、遼寧和黑龍江；（4）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲弱、償債能力下降的省份，如吉林、遼寧和黑龍江。上述省份的市、縣一級(jí)政府發(fā)行的城投債償付前景尤其令人擔(dān)憂。由于城投債的重要還款來(lái)源是以土地出讓收益為主的地方政府性基金收入和財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于房地產(chǎn)去庫(kù)存任務(wù)較重的三四線城市，土地出讓收入的大幅下降以及與房產(chǎn)有關(guān)的稅費(fèi)收入的下降，將會(huì)嚴(yán)重影響其償債能力。

建議建立地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，監(jiān)控地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化。根據(jù)各省、市、縣地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)、償債能力、利率水平、風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和對(duì)國(guó)開行的風(fēng)險(xiǎn)敞口等指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)估，以便及時(shí)提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。與此同時(shí)，在向地方政府提供貸款時(shí)應(yīng)酌情給予優(yōu)惠的貸款利率和較長(zhǎng)的貸款期限，以便提高地方政府債務(wù)的可持續(xù)性和國(guó)開行自身政策性業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)健性。

其次，外部征信和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)合作，將風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制前移。從防范信用風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，在貸前審查中與專業(yè)的外部征信和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的合作，建立雙軌運(yùn)行的聯(lián)合評(píng)級(jí)體系，有助于將風(fēng)險(xiǎn)防范控制前移。“十三五”時(shí)期開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)繁重，政策性業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張，且涉及的領(lǐng)域和對(duì)象廣而分散，需要特別關(guān)注資產(chǎn)質(zhì)量的穩(wěn)健性。此時(shí)，僅僅依靠?jī)?nèi)部評(píng)級(jí)的力量，在專業(yè)性和人力方面恐怕難以滿足業(yè)務(wù)要求，也不利于控制信貸質(zhì)量。近幾年來(lái)，在有關(guān)部門的大力推動(dòng)下，外部信用評(píng)級(jí)產(chǎn)品已經(jīng)應(yīng)用于商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理、工程招投標(biāo)、政府專項(xiàng)資金扶持、上市公司債券發(fā)行等領(lǐng)域。選擇具有較高權(quán)威性、專業(yè)性、公信力和社會(huì)影響力的資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)作為中立第三方，能夠有效地對(duì)內(nèi)部評(píng)級(jí)起到一定程度的補(bǔ)充和約束作用，達(dá)到控制信用風(fēng)險(xiǎn)的目的。

再次，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控，提升可持續(xù)發(fā)展和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。面對(duì)經(jīng)濟(jì)的周期性下行，國(guó)內(nèi)主要開發(fā)性銀行和商業(yè)銀行的不良貸款率都出現(xiàn)了不同程度的上升，為提高自身的可持續(xù)發(fā)展和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，國(guó)開行需要進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控。一是在風(fēng)險(xiǎn)管理的制度設(shè)計(jì)上應(yīng)以分權(quán)為原則，著眼于內(nèi)部各部門或流程各個(gè)環(huán)節(jié)之間的權(quán)力制衡，以提升內(nèi)部自查和自律的能力，從源頭上防范操作和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。二是重大項(xiàng)目貸款決策的審核權(quán)上移，并且嚴(yán)格執(zhí)行不良貸款責(zé)任制，力求增強(qiáng)各級(jí)業(yè)務(wù)人員的責(zé)任心，同心協(xié)力嚴(yán)控不良貸款率。三是要加強(qiáng)對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和資產(chǎn)負(fù)債表變動(dòng)趨勢(shì)的研判，適時(shí)提高資本充足率，以應(yīng)對(duì)貸款違約和資產(chǎn)減值給資產(chǎn)負(fù)債表帶來(lái)的沖擊和損失。現(xiàn)階段提高資本充足率主要依靠?jī)煞N方式：股東注入資本金，減少支付股東紅利從而增加利潤(rùn)留存。雖然降低資產(chǎn)規(guī)模也能夠有助于提高資本充足率，但是有違現(xiàn)階段穩(wěn)增長(zhǎng)的政策目標(biāo)，因而不可取。

最后，積極創(chuàng)新融資模式，化解融資風(fēng)險(xiǎn)。后利率市場(chǎng)化時(shí)代，國(guó)開行應(yīng)警惕可能的融資風(fēng)險(xiǎn)。目前國(guó)開行主要依靠發(fā)行政策性金融債融資，債券融資占負(fù)債總額的66%，而債券融資又主要是通過(guò)在國(guó)內(nèi)銀行間發(fā)行政策性金融債融資，柜臺(tái)債、交易所發(fā)債的規(guī)模和海外發(fā)行人民幣債券的規(guī)模仍然較小。融資渠道的單一導(dǎo)致國(guó)開行較易受到國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)相關(guān)政策和供求的影響和沖擊。例如，地方政府債務(wù)置換在很大程度上緩解了地方政府面臨的償債困境，但同時(shí)大規(guī)模增加了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上低風(fēng)險(xiǎn)債券的供給，如果沒(méi)有相應(yīng)的流動(dòng)性釋放的配合，必然會(huì)擠壓市場(chǎng)對(duì)國(guó)開債的需求，為國(guó)開行的融資造成一定壓力。此外，2015年10月23日央行宣布“雙降”，同時(shí)放開商業(yè)銀行和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的存款利率浮動(dòng)上限，利率市場(chǎng)化基本完成。雖然根據(jù)人民銀行對(duì)商業(yè)銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)的設(shè)定，國(guó)開債依然享有國(guó)家信用，風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)為零，但利差的縮小將造成國(guó)開債對(duì)商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的吸引力下降，融資空間被進(jìn)一步壓縮。

因此，國(guó)開行亟需創(chuàng)新融資模式、拓寬融資渠道，以化解融資風(fēng)險(xiǎn)。一是繼續(xù)開拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)資金來(lái)源，包括引入國(guó)有資本參股和定向發(fā)債。二是借著人民幣國(guó)際化的東風(fēng)，擴(kuò)大在境外發(fā)行人民幣債券的規(guī)模。由于近期資本的持續(xù)流出，人民幣在短期和中期繼續(xù)貶值仍然是大概率事件，境外發(fā)行人民幣債券能夠避免未來(lái)匯率貶值帶來(lái)的損失，但發(fā)行成本可能較以往更高，以此種方式籌集的資金應(yīng)用于投資回報(bào)率較高的商業(yè)性業(yè)務(wù)。

注釋

[1]根據(jù)財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷2017年3月7日在第十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議關(guān)于《財(cái)政工作和財(cái)稅改革》的記者會(huì)上最新披露的數(shù)據(jù)，截至2016年末，中國(guó)中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬(wàn)億元，負(fù)債率約為36.7%。我們的估算結(jié)果與這一數(shù)據(jù)略有出入，原因可能在于，由于數(shù)據(jù)資料缺失，或存在一定的高估傾向，特別是地方政府存量債務(wù)取的是待置換規(guī)模的最大值。同時(shí)，由于財(cái)政部的最新數(shù)據(jù)沒(méi)有進(jìn)一步的結(jié)構(gòu)性信息，因此目前階段尚無(wú)法對(duì)我們的估算結(jié)果進(jìn)行校準(zhǔn)，這里特別予以說(shuō)明。

[2]但《預(yù)案》關(guān)于財(cái)政重整計(jì)劃中也提出了申請(qǐng)省級(jí)救助的舉措。指出在采取拓寬財(cái)源渠道、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、處置政府資產(chǎn)等措施后，風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)財(cái)政收支仍難以平衡的，可以向省級(jí)政府申請(qǐng)臨時(shí)救助，包括但不限于：代償部分政府債務(wù)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金等。待財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施結(jié)束后，由省級(jí)政府自行決定是否收回相關(guān)資金。這是否會(huì)加劇省以下政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，還需觀察。

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