城市群是我國新型城鎮(zhèn)化建設的主體形態(tài)，在我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，城市群具有頂層設計、全局視野和戰(zhàn)略核心的地位。當前，伴隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，我國城市群建設取得了令人矚目的成就。截至2017年3月底，國家發(fā)改委先后批準落地長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群6個國家級城市群的發(fā)展規(guī)劃。城市群作為中國經濟社會發(fā)展的重要載體，作用日益彰顯。根據國家統(tǒng)計局數據，2015年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的國土面積集聚了23.0%的人口，創(chuàng)造了39.4%的國內生產總值，成為帶動中國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。但是，我國城市群發(fā)展中也出現了一些問題，亟需加以關注。

一是城市群標準缺失。當前我國城市群的命名以及范圍相對隨意，給人的感覺似乎是只要通過劃條線圈在一起就是城市群了。標準的缺失，導致城市群內部難以協(xié)調發(fā)展。

二是城市群空間尺度普遍偏大。舉例而言，我國的蘭西城市群，又稱為“蘭西銀經濟區(qū)”，是指以蘭州市為中心，主要包括蘭州市、銀川市、西寧市等22個地州市的經濟區(qū)域，總面積接近40萬平方公里。而長江中游城市群是以武漢、長沙、南昌、合肥四大城市為中心的超特大城市群組合，占地面積約31.7萬平方公里。這兩個城市群的空間尺度遠大于國際公認的大都市帶規(guī)模（5—15萬平方公里）。

三是大部分城市群是尚處于發(fā)展中的城市群。我國除了長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等比較成熟的城市群外，大部分的城市群還是發(fā)展中的城市群。這些發(fā)展中的城市群中心城市首位度低，輻射能力以及區(qū)域聯系薄弱，支撐城市群發(fā)展的基礎設施和服務水平需要加強。

四是城市群規(guī)劃的規(guī)范性和權威性有待提升。由于城市群規(guī)劃是非法定規(guī)劃，盡管其經過中央政府或省政府的批準，具有了一定的權威性，但由于目前我國城市群規(guī)劃編制還沒有完善的、具體的規(guī)定，所以，其規(guī)范性和權威性在一定程度上受到了影響。

五是城市群規(guī)劃的具體實施效果難以保證。有的城市群規(guī)劃發(fā)展遠景非常好，規(guī)劃水平也非常高，受到各方一致好評，但由于受到地方保護主義思想的影響，區(qū)域協(xié)調較為困難，規(guī)劃實施效果差強人意。另外，城市群建設大多重規(guī)劃、輕行動，缺少對規(guī)劃實施過程的監(jiān)控和評估，容易出現“腳踏西瓜皮，滑到哪里算哪里”等問題。

黨和政府歷來高度重視城鎮(zhèn)化質量的提升和品質城市群的建設。2005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，要“增強城市群的整體競爭力”，“有條件的區(qū)域，以特大城市和大城市為龍頭，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群”。2006年第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》指出，“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局”。

2015年12月22日舉行的中央城市工作會議強調，要“貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持以人為本、科學發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路”。黨的十九大報告指出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化”，“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”。

由此可知，城市群作為我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的主要載體，其規(guī)模和質量決定了我國經濟社會發(fā)展的水平和質量。在中國特色社會主義進入新時代的今天，品質城市群的規(guī)劃建設管理尤為重要。要充分認識、遵循城市發(fā)展規(guī)律，把握經濟社會發(fā)展趨勢和廣大人民群眾對美好生活的需求，科學規(guī)劃城市群發(fā)展藍圖。

（作者為南京大學建筑與城市規(guī)劃學院教授）

責編/孫渴    美編/于珊

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