各項(xiàng)改革都應(yīng)回到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上來(lái)

全面深化改革是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，頂層設(shè)計(jì)不可或缺。那么，如何進(jìn)一步完善改革的頂層設(shè)計(jì)呢？

首先，要避免認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。從以往改革歷程來(lái)看，有兩個(gè)方面很容易形成認(rèn)識(shí)誤區(qū)：第一個(gè)誤區(qū)是“工程思維”。工程思維是以力學(xué)原理為基礎(chǔ)的，其特點(diǎn)是確定性。任何工程設(shè)計(jì)都以是確定性——力學(xué)規(guī)律為前提的。而改革屬于社會(huì)工程，是以社會(huì)科學(xué)為基礎(chǔ)的，其特點(diǎn)是不確定性。任何一項(xiàng)改革，都無(wú)法找到像力學(xué)規(guī)律一樣的確定性來(lái)支撐頂層設(shè)計(jì)。從理論上講，改革失敗的概率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工程失敗的概率。對(duì)改革要有必勝的信心，但也要有改革失敗的最壞打算。所以，改革的頂層設(shè)計(jì)不能有像蓋房子那樣的工程思維，要預(yù)計(jì)到有大量的不確定性在等著我們，這就是為什么改革依然要“摸著石頭過(guò)河”。千萬(wàn)不能以為，只要文件一發(fā)，改革的進(jìn)程就可確定了，改革的目標(biāo)就會(huì)指日可待。第二個(gè)誤區(qū)是上層設(shè)計(jì)等于頂層設(shè)計(jì)。這是不確定的，可能是，也可能不是，關(guān)鍵在于是不是從整體來(lái)考慮。頂層設(shè)計(jì)的真正內(nèi)涵是：整體設(shè)計(jì)+上層設(shè)計(jì)。沒(méi)有整體思維的頂層設(shè)計(jì)將會(huì)使改革部門(mén)化、碎片化，導(dǎo)致改革難以落地。在改革推進(jìn)過(guò)程中，改革不協(xié)調(diào)、不相容，甚至相互掣肘的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這是整體思維欠缺、“總設(shè)計(jì)”不充分的結(jié)果。

其次，改革的頂層設(shè)計(jì)要回到十八屆三中全會(huì)確定的全面深化改革的總目標(biāo)上來(lái)。只有深刻把握新的時(shí)代條件和時(shí)代特征，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度為指引，我們才能把現(xiàn)有的五花八門(mén)的改革理出一個(gè)頭緒，拎起來(lái)，并形成一個(gè)“總設(shè)計(jì)”。改革，既要問(wèn)題導(dǎo)向，也要目標(biāo)導(dǎo)向，兩者必須有機(jī)結(jié)合。如果只有問(wèn)題導(dǎo)向，改革就會(huì)陷入碎片化，就有迷失方向的危險(xiǎn)。十八屆三中全會(huì)明確的改革總目標(biāo)，簡(jiǎn)化地說(shuō)，就是國(guó)家治理現(xiàn)代化。國(guó)家治理的現(xiàn)代化，意味著新時(shí)代的全面深化改革實(shí)質(zhì)上是國(guó)家治理的改革，國(guó)家治理的改革也就是要重塑一個(gè)新的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，使之適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前發(fā)展新階段的新要求。用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的語(yǔ)言來(lái)表達(dá)，就是要重構(gòu)生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。

從整體出發(fā)，重塑?chē)?guó)家治理結(jié)構(gòu)

國(guó)家治理結(jié)構(gòu)有三個(gè)基本維度：第一個(gè)維度是政府與市場(chǎng)的關(guān)系，這個(gè)維度的改革搞了40年了，至今還沒(méi)有完成。第二個(gè)維度，政府與社會(huì)的關(guān)系，現(xiàn)在提出來(lái)了，但這個(gè)維度的改革并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破，我們是在沒(méi)有總設(shè)計(jì)的情況下，從各個(gè)側(cè)面在迂回地進(jìn)行第二個(gè)維度的改革，譬如說(shuō)科教文衛(wèi)的改革，就是在各個(gè)領(lǐng)域去分別實(shí)施的，缺乏統(tǒng)一的整體設(shè)計(jì)。還有一個(gè)維度，即第三個(gè)維度，中央與地方的關(guān)系，即分級(jí)治理的問(wèn)題。這個(gè)維度的改革仍停留在過(guò)去長(zhǎng)期形成的“分級(jí)管理”狀態(tài)。這三個(gè)維度從整體上構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)，不同的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上體現(xiàn)在這三個(gè)維度的三個(gè)關(guān)系怎么去處理，遵循什么樣的原則。

在這三個(gè)維度關(guān)系中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系是基礎(chǔ)。政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系沒(méi)理順、不清楚，中央與地方的關(guān)系也難以有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。當(dāng)然，中央與地方關(guān)系沒(méi)理順，也會(huì)制約政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的處理。三個(gè)維度的關(guān)系是相互影響，相互疊加，彼此制約的，不是線性的關(guān)系。那么，政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系該如何去處理？以計(jì)劃體制下的高度集中為參照系，全面深化改革依然應(yīng)當(dāng)是分權(quán)改革。

向市場(chǎng)分權(quán)，稱之為市場(chǎng)化的改革，目的是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即經(jīng)濟(jì)組織是自治的。傳統(tǒng)的國(guó)營(yíng)企業(yè)不是自治自主的，而是依附于政府各個(gè)部門(mén)，市場(chǎng)化改革改變了這種狀況。市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用日漸發(fā)揮，但目前依然受到體制機(jī)制的束縛，在要素市場(chǎng)化配置方面更是突出。

政府與社會(huì)的關(guān)系也需要分權(quán)改革，政府要向社會(huì)分權(quán)，構(gòu)建社會(huì)的微觀基礎(chǔ)，形成社會(huì)的自治。這也就是要形成在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的各種各樣的社會(huì)自治組織（包括慈善組織、公益性組織、行業(yè)組織等等），增強(qiáng)社會(huì)自我凈化、自我約束、自我管理的能力。沒(méi)有社會(huì)的自主管理，什么都依靠政府來(lái)管理，在市場(chǎng)化程度不高的條件下也許是可行的，但隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的提高，各種利益主體越來(lái)越多元化、利益關(guān)系越來(lái)越多層化，利益內(nèi)容越來(lái)越泛化，社會(huì)復(fù)雜化程度急劇提高，政府將會(huì)越來(lái)越力不從心，因?yàn)槌隽苏哪芰Ψ秶?/p>

此外，公共服務(wù)的提供也需要大量的非營(yíng)利組織，如教育、醫(yī)療、文化、體育、救助等等，既需要國(guó)有事業(yè)單位這類(lèi)官辦社會(huì)組織，也需要社會(huì)力量興辦的民間社會(huì)組織。公共服務(wù)體制的完善同樣離不開(kāi)社會(huì)化改革。人民對(duì)美好生活想需要日益廣泛，要解決好發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題，僅僅依靠政府的力量是不夠的。