【摘要】農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理一直是農(nóng)村基層工作重點(diǎn)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)放緩，集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)增多、勞動(dòng)力大量流失，集體產(chǎn)權(quán)治理難題更加突出。突破治理困局需對(duì)基層權(quán)力主體進(jìn)行調(diào)整，完善農(nóng)村“三權(quán)”分置與整合效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)多元共治，加速農(nóng)村基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村  集體產(chǎn)權(quán)  治理困境  破解途徑    【中圖分類號(hào)】F3    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)管理一直是我國(guó)地方政府與村委會(huì)之間主要矛盾分歧根源，制約了地方農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要徹底解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)糾紛困局，為新一輪農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革提供契機(jī)。

破解“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)”治理困局是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的首要條件

隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量進(jìn)城務(wù)工，土地流轉(zhuǎn)不斷增多，原有的農(nóng)村土地政策缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)法律保護(hù)，使農(nóng)村土地使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者間缺乏詳細(xì)有效的法律保障，導(dǎo)致土地承包流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度亟待改革。2016年，中央下發(fā)的完善農(nóng)村“三權(quán)”分置辦法意見(jiàn)，要求不斷完善三權(quán)分置，通過(guò)落實(shí)集體所有、穩(wěn)定農(nóng)戶承包、放開(kāi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)揮“三權(quán)”獨(dú)立和整合效應(yīng)，理清層次，進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，在保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)收益基礎(chǔ)上，確保農(nóng)戶與集體土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)治理涉及集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為防止土地兼并加大農(nóng)村貧富差距，原土地政策規(guī)定農(nóng)戶不能轉(zhuǎn)包集體土地。但隨著農(nóng)村人口大量流失，產(chǎn)權(quán)制度早已不適用當(dāng)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理就是為了解決盤活土地閑置這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以市場(chǎng)化形式轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。通過(guò)合理利用農(nóng)村土地、勞動(dòng)、生產(chǎn)資源配比，不斷提高土地產(chǎn)出率，全面提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)民生活水平。按照新“三權(quán)”管理辦法，放寬土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，有助于農(nóng)地規(guī)模開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)地產(chǎn)出比效益。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理中增加對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)支持，就是想通過(guò)土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)收益，以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)解決人地分離矛盾。農(nóng)村土地一直是農(nóng)民生活經(jīng)濟(jì)收入的保障來(lái)源，隨著國(guó)家發(fā)展社會(huì)格局改變，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)已難以應(yīng)對(duì)農(nóng)民生活、醫(yī)療、養(yǎng)老需求，原有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重制約農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益功能，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理刻不容緩。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)下，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工，常年游走于城鄉(xiāng)之間，受收入制約，大部分農(nóng)民工無(wú)法在城市定居，而農(nóng)村有限的土地?zé)o法滿足其生活需求。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)就是要盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，使農(nóng)民“三權(quán)”實(shí)現(xiàn)“三變”。以“資金變股金、農(nóng)民變股東、資源變資產(chǎn)”形式激活農(nóng)村現(xiàn)有資源市場(chǎng)，以保障農(nóng)民持續(xù)有效增加收入，同時(shí)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，完善農(nóng)村公共設(shè)施。從基礎(chǔ)設(shè)施上縮小城鄉(xiāng)差別，吸引農(nóng)民回流發(fā)展，有效提高農(nóng)村基礎(chǔ)治理效能。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)村基層管理能力減弱。農(nóng)村體制改革自改革開(kāi)放之初至今不斷調(diào)整從未間斷，但整體框架管理格局依舊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)與農(nóng)民自治權(quán)管理之爭(zhēng)矛盾依舊沒(méi)有得到有效緩解。近年來(lái)隨著稅費(fèi)改革、農(nóng)村人口流失加劇，導(dǎo)致參與村委會(huì)公共事務(wù)人員大幅減少，基層政府對(duì)村委會(huì)控制影響加劇，村民自治組織行政化趨勢(shì)增強(qiáng)，農(nóng)民參與民主選舉、決策、監(jiān)督意愿減弱。一些農(nóng)村村委會(huì)難召開(kāi)，村委選舉競(jìng)爭(zhēng)激烈，村務(wù)缺乏透明度，自治權(quán)與行政權(quán)存在沖突。這些治理亂象導(dǎo)致村民社區(qū)自治受外來(lái)力量影響經(jīng)常變動(dòng)缺位，基層集體利益治理陷入困境。在上層行政力量對(duì)農(nóng)村基層組織控制力增強(qiáng)情況下，村民組織自治陷入被動(dòng)，減弱了基層治理效果。

農(nóng)村基層對(duì)集體產(chǎn)權(quán)缺乏有效管控。集體產(chǎn)權(quán)的存在意義在于能夠?yàn)檗r(nóng)村人口生活提供根本保障，但這種保障并未在實(shí)際生活中體現(xiàn)，更缺乏法律維護(hù)，往往僅存在觀念和名義上過(guò)于模糊空洞。這種產(chǎn)權(quán)模糊為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入村民議事提供契機(jī)，有意識(shí)地?cái)D壓村民組織自主空間，分散減弱了農(nóng)民組織自身對(duì)集體產(chǎn)權(quán)影響。雖然隨著社會(huì)發(fā)展農(nóng)民對(duì)民主、財(cái)產(chǎn)保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，但由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)隱性控制狀況仍存在，集體產(chǎn)權(quán)空洞化現(xiàn)象仍未從根本改變，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)效率增長(zhǎng)緩慢，導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理產(chǎn)生停滯和萎縮現(xiàn)象。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理困局如何破解

對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新定位。有效解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理難題，首先要對(duì)原本模糊的集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰定位，理順集體產(chǎn)權(quán)多元主體利益分配，減少產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)部矛盾摩擦，構(gòu)建完善集體產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)早已完成以工業(yè)為主的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)反差較大，為加快新農(nóng)村建設(shè)激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，國(guó)家進(jìn)一步放寬了對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)控制。主要體現(xiàn)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行解綁分離，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控進(jìn)行流轉(zhuǎn)以增加經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)重新定位確權(quán)到戶，降低地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)干預(yù)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的重新定位有效解決當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)的諸多問(wèn)題矛盾，對(duì)解決土地糾紛具有重要意義，使農(nóng)村基層社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)更趨合理。

積極推動(dòng)農(nóng)民民主權(quán)利意識(shí)。當(dāng)前農(nóng)村人地分離、空巢老齡化日趨嚴(yán)重，農(nóng)村人口大量流向城市，這種現(xiàn)狀加劇了本由村民自治的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，被村委會(huì)少數(shù)人接管。在新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中，要增加農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)，激發(fā)農(nóng)民保護(hù)、參與村組公共活動(dòng)熱情，從根本上改變農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理。通過(guò)走市場(chǎng)化道路，細(xì)化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)，更加規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)力度，增加農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)上的收益，吸引有能力在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)民人才回歸。農(nóng)村人才回流有助于參與農(nóng)村公共事務(wù)和民主決策，增加農(nóng)民民主參政意識(shí)，有助于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)新政被村民接受盡快落實(shí)，使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)劃定更加明晰化，有助于破解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理困局。

推動(dòng)地方政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。地方政府在新一輪產(chǎn)權(quán)變革之前，多以管理者身份介入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)由原來(lái)農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和農(nóng)戶，集體產(chǎn)權(quán)規(guī)模流轉(zhuǎn)加大，地方政府往往以中間人身份介入，出于引資和政績(jī)考慮，政府部門在集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中往往偏袒企業(yè)，或?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)資金進(jìn)行截留、挪用，或無(wú)視流轉(zhuǎn)雙方承包合同隨意變更，造成農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理目的就是為了讓集體資源變資產(chǎn)，維護(hù)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益，因此政府要在農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)過(guò)程中承擔(dān)更多責(zé)任和義務(wù)，切實(shí)履行服務(wù)職能，這需要地方政府轉(zhuǎn)變管理思維，注重服務(wù)意識(shí)，積極為企業(yè)和農(nóng)戶搭建集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，建立公正合法流轉(zhuǎn)規(guī)則、機(jī)制，將政府由傳統(tǒng)管理職能向現(xiàn)代服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。

建立集體產(chǎn)權(quán)“多元共治”治理機(jī)制。集體產(chǎn)權(quán)變革之前，農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)施地方行政單向?qū)w產(chǎn)權(quán)一元化治理模式，農(nóng)民利益得不到有效保護(hù)。集體產(chǎn)權(quán)變革之后，農(nóng)民切實(shí)感受到承包與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的密切關(guān)系，民主權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)。集體產(chǎn)權(quán)中土地、山林等使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)象發(fā)生改變，眾多非本村業(yè)戶作為產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)成為利益相關(guān)方進(jìn)入村屯內(nèi)部，作為集體產(chǎn)權(quán)相關(guān)方有了對(duì)村屯集體產(chǎn)權(quán)重大事項(xiàng)參與要求，給村莊經(jīng)濟(jì)事務(wù)帶來(lái)新的變數(shù)和壓力。基礎(chǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)增多的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)事務(wù)早已力不從心，農(nóng)村事關(guān)集體事務(wù)面臨更大壓力。為破解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理困局，要實(shí)施“政經(jīng)分開(kāi)”剝離“兩委”對(duì)集體資產(chǎn)管理職能，由村集體組織主管，最終形成基層政府、村委會(huì)、村民、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)組織和個(gè)人多元治理下的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)新格局，以此深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，加速農(nóng)村基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。

（作者分別為武漢大學(xué)健康學(xué)院講師；武漢大學(xué)健康學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①吳光毅、胡尊讓：《試論農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第1期。

②王征兵：《論新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系》，《理論探索》，2016年第1期。

③姜玉欣、王忠武：《我國(guó)鄉(xiāng)村治理的趨勢(shì)、問(wèn)題及其破解路徑》，《理論學(xué)刊》，2016年第6期。

責(zé)編/張蕾    美編/楊玲玲