【摘要】推進(jìn)農(nóng)村治理法治化進(jìn)程，是全面建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本要求。當(dāng)前，我國農(nóng)村治理法治化還存在諸多問題，需要通過整合資源、創(chuàng)新民主機(jī)制以及提升村干部法律意識(shí)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理法治化。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村治理  法治化  基層治理   

【中圖分類號(hào)】C916    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)村治理法治化面臨的困境

第一，農(nóng)村治理難以取得預(yù)期的法律效果。在我國社會(huì)治理體系中，政府扮演著主導(dǎo)性的角色，政府主導(dǎo)的社會(huì)治理體系可以凸顯社會(huì)治理的公共性、權(quán)威性。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府而言，社會(huì)治理表面上是以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，實(shí)際上是以維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定為首要任務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增加，權(quán)利意識(shí)覺醒，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的期望值越來越高。自從稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征稅、征糧等任務(wù)不斷弱化甚至消除，但公共服務(wù)職能卻逐漸增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著由管制型政府向服務(wù)型政府的過渡。面對(duì)農(nóng)村社會(huì)的各種利益沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)治理過程中難以按照法律的要求辦事。在國家立法與鄉(xiāng)村習(xí)慣相沖突時(shí)，如果政府嚴(yán)格執(zhí)法，則可能會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾；如果政府為了維護(hù)穩(wěn)定而罔顧法律，法治的權(quán)威則會(huì)喪失，無益于社會(huì)矛盾的解決。村委會(huì)作為基層社會(huì)的自治組織，應(yīng)在農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間承擔(dān)緩沖的角色。當(dāng)法律權(quán)威得到維護(hù)，社會(huì)矛盾就能夠較為順利地解決；當(dāng)法律權(quán)威被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府破壞，農(nóng)民訴求難以得到滿足，基層社會(huì)治理也就難以取得法律預(yù)期的實(shí)效。

第二，基層司法公信力不足，導(dǎo)致法律權(quán)威在農(nóng)村缺位。從法理上看，司法作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，是極為重要的。如果司法這個(gè)最后防線被破壞，司法權(quán)威不具公信力，法律就可能會(huì)淪為一紙空文，那么在社會(huì)治理過程中，農(nóng)民就無法通過司法途徑維護(hù)自己的權(quán)利。在農(nóng)村社會(huì)治理中，糾紛解決是永恒的主題，農(nóng)民通常按照習(xí)俗、習(xí)慣來講“理”，在信息不發(fā)達(dá)的時(shí)代，這種“理”是維系農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要規(guī)則。當(dāng)法官按照法律的要求作出裁判，但責(zé)任分擔(dān)、證據(jù)認(rèn)定等與農(nóng)民所講的“理”不符時(shí)，農(nóng)民就難以理解現(xiàn)代司法規(guī)則。很多農(nóng)民在遇到糾紛或矛盾時(shí)，通常不愿意尋求司法救濟(jì)，除了成本高之外，還由于對(duì)現(xiàn)代法律規(guī)則的不了解，甚至是畏懼。實(shí)際上，農(nóng)民這種畏懼心理的存在，很大程度上是對(duì)現(xiàn)代司法公信力的懷疑。

第三，村級(jí)組織權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，弱化村級(jí)治理權(quán)威。村委會(huì)是自治組織，村委會(huì)人員是由村民直接選舉而產(chǎn)生的，理應(yīng)按照農(nóng)民的意愿和要求行使權(quán)力，促進(jìn)村民自治體系的形成。但在農(nóng)村人口流動(dòng)的大背景下，村級(jí)民主治理只是一個(gè)虛幻的想象，農(nóng)民參與的意愿較弱，村級(jí)自治權(quán)力難以實(shí)施監(jiān)督。近些年來，盡管以村民代表間接參與村級(jí)社會(huì)治理的形式取得了一定的成效，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)也逐漸形成，但一些村民代表通常與村里宗族勢(shì)力緊密相連，對(duì)村級(jí)選舉和決策產(chǎn)生影響，極大地弱化了村級(jí)治理的權(quán)威。

制約農(nóng)村治理法治化進(jìn)程的因素

第一，農(nóng)村資源缺乏整合。從2006年全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，國家不僅沒有從農(nóng)村索取資源，反而通過各種惠農(nóng)補(bǔ)貼向農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，大大改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高了農(nóng)民生活水平。面對(duì)各級(jí)政府的惠農(nóng)政策與資金，一些村委會(huì)干部為了獲得更多的資金支持，不得不通過各種途徑拉關(guān)系、走渠道，增加了諸多成本，浪費(fèi)了農(nóng)村本不富裕的資源。此外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部與村組干部在推進(jìn)農(nóng)村治理法治化進(jìn)程中沒有形成合力，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部缺乏責(zé)任心和法治意識(shí)，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村治理法治化不理解甚至是抵觸。綜合而言，物質(zhì)資源、人力資源等農(nóng)村社會(huì)應(yīng)有資源未能有效整合，延緩了農(nóng)村治理法治化的發(fā)展進(jìn)程。

第二，農(nóng)民對(duì)村級(jí)自治參與度不夠。以小農(nóng)為主導(dǎo)的治理群體及代表并不具備推進(jìn)法治化治理的能力，也欠缺相應(yīng)的水平。一些地方村級(jí)治理機(jī)制不健全，村委會(huì)、支部委員會(huì)存在一定的矛盾。農(nóng)民直接參與村級(jí)治理，是基層民主的一大創(chuàng)新，但實(shí)踐中，一些地方由于村干部的抵制，無法徹底實(shí)現(xiàn)農(nóng)民直接參與。

第三，農(nóng)民法律意識(shí)較為淡薄。農(nóng)民長(zhǎng)期生活在熟人社會(huì)的生活圈中，規(guī)則意識(shí)較為淡薄，對(duì)法律規(guī)則更是如此。推進(jìn)農(nóng)村治理法治化進(jìn)程，必須要營(yíng)造良好的法治氛圍，突出法律在農(nóng)村社會(huì)治理中的權(quán)威。近些年來，我國通過普法教育、法治宣傳等培育農(nóng)民法律意識(shí)，使得農(nóng)民知法守法意識(shí)大為提升，但現(xiàn)今農(nóng)民用法意識(shí)還存在不足。在農(nóng)民的觀念里，熟人社會(huì)的規(guī)則并未因法律而改變，遇到糾紛還是希望通過熟人調(diào)解來解決，很少會(huì)走法律程序。

農(nóng)村治理法治化的建構(gòu)路徑

第一，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力資源與村域內(nèi)部的精英資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，其權(quán)力源于法律授予，有國家強(qiáng)制力作為保障，在權(quán)威性上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于村委會(huì)。村委會(huì)作為鄉(xiāng)村社會(huì)的自治組織，其最大優(yōu)勢(shì)是具備廣泛的群眾基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的動(dòng)員能力。此外，村委會(huì)干部擁有一定的鄉(xiāng)土知識(shí)，對(duì)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)、社會(huì)規(guī)則有著較深的了解，其缺點(diǎn)就是對(duì)法律知識(shí)了解不足，在鄉(xiāng)村糾紛及矛盾解決中偏重于情理。在鄉(xiāng)土規(guī)則濃厚的農(nóng)村推進(jìn)法治化，必須使村干部具備用法、懂法的能力與知識(shí)。事實(shí)上，在我國政府主導(dǎo)的法治建設(shè)過程中，政府并不能覆蓋鄉(xiāng)村社會(huì)的每個(gè)角落。因此，提升鄉(xiāng)村精英法律意識(shí)，發(fā)揮鄉(xiāng)村精英對(duì)人民群體的示范效應(yīng)，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村治理法治化具有重要作用?？傊龠M(jìn)基層政府與鄉(xiāng)土精英兩種資源的結(jié)合，是推進(jìn)農(nóng)村治理法治化的基礎(chǔ)與保障。

第二，創(chuàng)新民主機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理的民主化。改進(jìn)村級(jí)民主治理機(jī)制，是推進(jìn)農(nóng)村民主治理回歸本源的關(guān)鍵要素。在改革開放40年的時(shí)間里，我國農(nóng)村民主治理從選舉民主到參與民主，再到今天的協(xié)商式民主，充分反映了農(nóng)民民主意識(shí)的進(jìn)步與覺醒。但面對(duì)農(nóng)村社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)的現(xiàn)狀，農(nóng)民的參與意識(shí)與治理能力還有所欠缺。因此，必須在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新村級(jí)自治機(jī)制，擴(kuò)大村民參與的范圍與力度，提升農(nóng)村自治的法治化水平。創(chuàng)新村級(jí)自治機(jī)制能夠增強(qiáng)村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，激發(fā)農(nóng)民社會(huì)治理的潛能，使得村委會(huì)能夠民主決策和管理，減少村級(jí)組織內(nèi)部的矛盾，為農(nóng)村治理法治化奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

第三，積極培育村干部的法律意識(shí)，發(fā)揮其示范帶頭作用。法治作為一種辦事規(guī)則、一種思維方式，應(yīng)成為農(nóng)村社會(huì)治理的基本方式，農(nóng)民法律意識(shí)的提升和法治思維的培育，是推進(jìn)農(nóng)村治理法治化的關(guān)鍵要素。當(dāng)前我國農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，一方面是由于廣大農(nóng)民群體受教育程度較低，對(duì)國家法律缺乏了解，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)缺乏主動(dòng)參與的熱情與意識(shí)；另一方面是由于農(nóng)民長(zhǎng)期生活在熟人社會(huì)，對(duì)倫理規(guī)則的社會(huì)調(diào)控方式較為熟悉，也更加適應(yīng)。所以，就當(dāng)前情況看，在我國農(nóng)村全面推進(jìn)法治化，應(yīng)該充分發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)性，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部的普法教育。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者與引領(lǐng)者，是黨和國家與農(nóng)民之間的橋梁與中介，是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。因此，只有提升鄉(xiāng)村干部的法律意識(shí)，培育他們的法治思維，提升他們化解社會(huì)糾紛的能力，農(nóng)村治理法治化才能穩(wěn)步推進(jìn)。

（作者為中共遼寧省阜新市委黨校副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①呂德文：《破解農(nóng)村治理法治化困境》，《中國黨政干部論壇》，2015年第7期。

②周鐵濤：《村級(jí)組織推進(jìn)農(nóng)村法治化治理的困境和路徑》，《行政管理改革》，2016年第11期。

責(zé)編/孫渴    美編/于珊

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