【摘要】養(yǎng)老保障體系的“三支柱”分別面向國家、企業(yè)和個人，其融資渠道分別為國家財政預(yù)算資金、企業(yè)繳稅、個人存款儲蓄。隨著改革開放的深入推進，“三支柱”的責(zé)任和融資渠道開始出現(xiàn)了目標(biāo)不明確的問題。應(yīng)解決歷史遺留的養(yǎng)老債務(wù)問題；通過立法將基本的養(yǎng)老費用改為保障稅；通過立法強制要求企業(yè)建立年金制度；促進第三支柱的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保障   “三支柱”   改革完善   

【中圖分類號】 F840.67    【文獻標(biāo)識碼】A

當(dāng)前世界各國的養(yǎng)老保障體系都在從單一的體系建設(shè)發(fā)展為多支柱型的體系結(jié)構(gòu)，我國也不例外。發(fā)生這種轉(zhuǎn)變的主要原因是世界多國人口日漸老齡化，這種經(jīng)濟和社會現(xiàn)象給各國的公共養(yǎng)老保障體系帶來了前所未有的支付危機，這也是養(yǎng)老保障體系從單一發(fā)展到“三支柱”結(jié)構(gòu)的成因。

我國養(yǎng)老保障體系“三支柱”的基本功能和目標(biāo)

養(yǎng)老保障體系第一支柱的責(zé)任主體是國家，主要的融資形式是通過國家稅收來實現(xiàn)的，其功能為再分配。搭建第一支柱的主要目標(biāo)是實現(xiàn)養(yǎng)老體系的共同保障，主要的管理形式是通過政府來進行公共管理。想要在這么龐大的人群基數(shù)中，有效地開展工作，就需要國家采取強制性的手段，通過最低養(yǎng)老保障的形式來實現(xiàn)第一支柱的功能。2017年底，國務(wù)院發(fā)布的《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮访鞔_指出，將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。劃轉(zhuǎn)部分國有資本彌補企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口，這是我國政府增強基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的一項重大舉措。

第二支柱的責(zé)任主體是企業(yè)，主要的融資形式是通過企業(yè)有調(diào)控的完全積累來實現(xiàn)的，其功能為儲蓄。搭建第二支柱的主要目標(biāo)是實現(xiàn)養(yǎng)老體系的共同保障，主要的管理形式是通過企業(yè)進行管理，通過職業(yè)年金計劃的形式來實現(xiàn)第二支柱的功能。在國家財政緊張的情況下，企業(yè)成為了養(yǎng)老保障體系維持的重要力量，第二支柱的存在是為了有效緩解第一支柱在面對國家財政吃緊、人口老齡化加劇時所帶來的壓力，除此之外第二支柱的存在能夠?qū)ν诵菡叩纳钏竭M行改善，有效地調(diào)節(jié)好退休人員的生活水平。在第二支柱的發(fā)展過程中需要對退休人員的收入分配進行調(diào)節(jié)。

第三支柱的責(zé)任主體是個人，主要的融資形式是通過個人的完全積累來實現(xiàn)的，其功能為儲蓄，主要的管理形式是通過相關(guān)機構(gòu)來進行私營管理。與其他兩個支柱的不同就在于，第三支柱的實施性質(zhì)是自愿性的，通過個人儲蓄計劃或者購買商業(yè)養(yǎng)老保險來實現(xiàn)。2017年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》，這意味著延稅型商業(yè)養(yǎng)老保險登上歷史舞臺，也意味著多層次養(yǎng)老保障體系有了重大突破。

我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系“三支柱”存在的問題及成因

一是基本養(yǎng)老保障的資金來源、融資方式與應(yīng)該實現(xiàn)的目標(biāo)具有不一致性。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系三支柱分別為基本養(yǎng)老保障、企業(yè)年金、個人儲蓄養(yǎng)老保障。首先，養(yǎng)老保險資金的積累本該由政府、企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān)，但在過去很長一段時間內(nèi)，我國養(yǎng)老保險基金的資金積累主要來源于企業(yè)和個人的繳費，國家的責(zé)任主要體現(xiàn)在允許企業(yè)和個人繳費在稅前列支。其次，基本養(yǎng)老保障體系執(zhí)行過程中是由財政預(yù)算支出進行安排的，通過稅收進行資金的統(tǒng)籌，主要目的是實現(xiàn)收入的再分配，推動社會的公平發(fā)展。而企業(yè)年金由各個企業(yè)來單獨統(tǒng)籌，地區(qū)差別和行業(yè)差別造成了企業(yè)年金的差距較大；此外，由于我國長期以來實行企業(yè)自愿建立年金制度，所以，大多數(shù)企業(yè)并沒有建立企業(yè)年金制度。這在一定程度上，拉大了區(qū)域間行業(yè)間的養(yǎng)老保障水平。最后，個人儲蓄一直居高不下，而我國購買商業(yè)保險的比例一直遠低于國際水平，這對于提高養(yǎng)老保障水平，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系來說無疑是個障礙。

二是我國的年金發(fā)展目標(biāo)和企業(yè)的年金建立方式存在不一致性。我國的“三支柱”養(yǎng)老體系雖然實施了很長時間，但在實際的實施過程中，企業(yè)年金的發(fā)展非常緩慢，而目前第二支柱已經(jīng)成為了我國養(yǎng)老保體系中的中堅力量，如果還通過自愿性的原則將很難實現(xiàn)第二支柱的建設(shè)目標(biāo)。實踐證明，目前企業(yè)年金比較可觀的大多是石油、電力等具有一定壟斷性質(zhì)的大企業(yè)，大部分的中小企業(yè)的年金計劃建立情況不容樂觀，這說明企業(yè)年金的自愿性質(zhì)已經(jīng)不適合當(dāng)前的第二支柱的發(fā)展形式，需要及時調(diào)整。

三是第三支柱的個人養(yǎng)老儲蓄計劃在養(yǎng)老保障體系中的作用沒有充分發(fā)揮，甚至幾乎陷入了停滯的局面。政府和相關(guān)機構(gòu)一直沒有出臺專門的政策扶持，導(dǎo)致個人儲蓄行為逐漸演變成了養(yǎng)老儲蓄，這使我國的的養(yǎng)老保障“三支柱”體系失去了重要的輔助性資金來源渠道。

改革我國養(yǎng)老保障體系“三支柱”結(jié)構(gòu)的建議

首先，解決歷史遺留的養(yǎng)老債務(wù)問題。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障體系出現(xiàn)了隱形債務(wù)，需要及時解決，未來隱形債務(wù)對國家財政的發(fā)展的影響還會擴大。當(dāng)前我國養(yǎng)老保障體系的主要資金來源還沒有得到明確的落實，并且歷史發(fā)展過程中也沒有對遺留下來的債務(wù)進行償還，這就需要解決新舊養(yǎng)老體系的對接問題，要將養(yǎng)老保障體系下的養(yǎng)老金責(zé)任進行明確劃分。對歷史發(fā)展過程中出現(xiàn)的養(yǎng)老金債務(wù)，要建立起專門的財政專項資金進行解決。此外，還可以發(fā)行債券進行資金籌集加以解決，用養(yǎng)老保障資金的增值部分進行償還。

其次，通過立法將基本的養(yǎng)老費用改為保障稅。這種改變主要是為了讓其與第一支柱的功能和性質(zhì)保持一致性，從根本上增強養(yǎng)老保障資金的剛性籌集，解決現(xiàn)存的層次不明確的問題，同時養(yǎng)老保障稅的征收主體要面向所有的注冊企業(yè)，稅率的制定不能太高，具體還要通過詳細(xì)的計算，這樣的征稅原則能夠減少企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)，同時保證資金來源的充足。收費改為征稅是在當(dāng)前我國的市場經(jīng)濟發(fā)展形勢下，對政府的收入進行規(guī)范的主要趨勢和必然要求。

再次，通過立法強制性要求企業(yè)建立年金制度。根據(jù)國外的養(yǎng)老保障體系的企業(yè)年金建設(shè)，有著強制性、準(zhǔn)強制性和自愿性三種，也就是說在落實的過程中可以采用自愿和強制相結(jié)合的方式來要求企業(yè)建立年金。當(dāng)前，我國的經(jīng)濟體制和企業(yè)年金發(fā)展過程中存在著很多問題，我國的私營企業(yè)比較多，中小企業(yè)在發(fā)展過程中建立年金制度是十分必要的，這就意味著我國亟須強制性制度保障企業(yè)年金落實到位。2017年底，人社部、財政部聯(lián)合印發(fā)《企業(yè)年金辦法》明確指出，企業(yè)年金是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，自主建立的補充養(yǎng)老保險制度。從自愿到自主，這意味著我國企業(yè)年金的發(fā)展迎來了新的發(fā)展契機。企業(yè)年金的建立對很多企業(yè)來講是一項經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，所以，對大多數(shù)企業(yè)來說，應(yīng)以準(zhǔn)強制性或強制性手段建立企業(yè)年金制度。具體實施時，應(yīng)參照我國企業(yè)年金的最低標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合企業(yè)自身運營和盈利情況自行建立，滿足企業(yè)年金的靈活性發(fā)展要求。

最后，促進第三支柱的發(fā)展。我國的儲蓄率很高，政府只需要制定好相應(yīng)的扶持政策，就能夠大力促進第三支柱快速發(fā)展。一方面，對于儲蓄用以養(yǎng)老來說，市場金融機構(gòu)可開設(shè)養(yǎng)老儲蓄的專戶，定期儲蓄的利率進行一定上調(diào)。另一方面，大力發(fā)展商業(yè)保險。倡導(dǎo)保險企業(yè)優(yōu)化商業(yè)保險產(chǎn)品內(nèi)容，擴大賠付范圍并提升賠付額度，在社會上形成商業(yè)保險可信可買的氛圍。總之，多管齊下促進養(yǎng)老保障的第三支柱健康發(fā)展。

（作者為湖北省社會科學(xué)院副研究員）

【參考文獻】

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責(zé)編/陳楠  宋睿宸    美編/于珊

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